作者：樊荣 陈曦 金杜律师事务所公司业务部

自2015年初住建部发文首次提出租购并举开始，三年来中央政府陆续出台一系列支持性政策，旨在通过规范化的租赁市场满足居民住房需求，构建更加完善的住房体系。概括而言，政策层面力图通过以下几个方面加快推进住房租赁市场发展：(1) 增加供给，加大租赁用地供应，在试点城市允许利用集体建设用地建设租赁住房；(2) 盘活存量，允许现有物业改造后用作租赁住房；(3)提倡机构化、规模化经营，鼓励房企转型开展租赁业务、鼓励培育专业租赁住房经营结构；(4)财税融资支持，给予税收优惠、允许公积金用于支付租金、拓宽融资渠道；(5)提出租购同权，保障承租人权益。

表1. 中央层面租赁住房主要政策性文件

日期 部门 文件名 主要内容
2015-1 住房和城乡建设部 关于加快培育和发展住房租赁市场的指导意见（建房[2015]4号）

·        鼓励成立经营住房租赁的机构，通过长期租赁或购买社会房源，可直接向社会出租；也可以根据市场需求进行装修改造后，向社会出租；

·        支持房地产开发企业向社会出租；

·        积极推进房地产投资信托基金；

·        支持从租赁市场筹集公共租赁房源。
2015-11 国务院办公厅 关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见（国办发[2015]85号）

·        将长租公寓行业定性为生活服务业；

·        将生活服务业纳入“营改增”改革，合理设置增值税税率；

·        拓宽对生活服务业企业贷款的抵质押品种类和范围；支持符合条件的生活服务业企业上市融资和发行债券；

·        在土地利用总体规划和年度用地计划中充分考虑生活性服务业设施建设用地，予以优先安排。
2016-6 国务院办公厅 关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见（国办发[2016]39号）

出台系列措施全面规范住房租赁市场发展

·        鼓励发展住房租赁企业；

·        规范住房租赁中介机构；

·        鼓励新建租赁住房；

·        允许商业用房等改建房屋用于租赁；

·        加大政策支持力度，对住房租赁企业给予税收优惠和金融支持。
2017-7 住房城乡建设部、国家发展改革委、公安部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局、工商总局、证监会 关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知（建房[2017]153号）

·        培育机构化、规模化住房租赁市场；

·        建设政府住房租赁交易服务平台；

·        增加租赁住房有效供应，积极盘活存量房屋用于租赁；

·        选取广州、深圳、南京、杭州、厦门、武汉、成都、沈阳、合肥、郑州、佛山、肇庆等12个城市作为首批开展住房租赁试点。
2017-8  国土资源部、住房和城乡建设部 关于印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知（国土资发〔2017〕100号） ·        确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等13个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。
2018-4 中国证监会和住房城乡建设部 关于推进住房租赁资产证券化相关工作的通知(证监发[2018]30号)

·        鼓励发型住房租赁资产证券化产品，优先支持大中城市、雄安新区等国家政策重点支持区域、利用集体建设用地建设租赁住房试点城市的住房租赁项目开展资产证券化；

·        明确租赁住房项目资产证券化的条件。

政策利好频出，为住房租赁市场的发展提供了巨大的想象空间，吸引各方投资人抢滩这一新兴行业。特别是进入2017年，住房租赁市场投资更是呈现井喷式发展。另一方面，我们也注意到，在顶层设计已趋近完成的同时，政策落实方面尚不及预期，特别是在存量物业改造、消防安全等方面尚缺乏明确规范，为租赁住房行业实现规模化和规范化经营增加了不确定性。

首先，在存量项目用途调整方面，尽管中央政策层面原则上允许存量项目改造用于经营租赁住房，但在地方出台的实施方案中，具体可改造用作租赁住房的项目种类有所差异。

2016年国务院办公厅《关于加快培育和发展租赁市场的若干意见》中，提出允许将商业用房等按规定改建为租赁住房。不过，由于各地存量项目具体情况存在客观差异，对存量项目改造的调控需求也不尽相同，在各地陆续出台的实施方案中，对于允许改造的项目均予以不同程度的限制。分析主要一线城市相关文件，我们注意到：(1) 商业项目（包括商办项目）通常被允许改造用作租赁住房；(2) 除上海外，工业厂房、仓库等并未被允许改造用作租赁住房；而且根据《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》，厂房、仓库的改造应用于公共租赁住房，是否亦可用作一般经营性的长租公寓尚不可知；(3) 个别地区对于用途调整存在特定限制，例如深圳市要求调整必须以宗地为单位，北京市仅允许三环以外商业项目的调整。在办理用途变更的具体程序方面，由于涉及土地、规划、消防等多个监管部门，目前各地普遍采取的方式是以某一政府部门牵头、多部门联合，经权利人申请后以个案审查的方式处理；审查中可能考量的因素和标准有待明确。

鉴于上述情况，运营商在获取项目时，应充分考虑各地具体规范要求，注意甄别项目是否可被允许调整用途。

表2. 一线城市存量项目改造政策

城市 文件名 主要内容
广州 广州市加快发展住房租赁市场工作方案(2017.06.30)

·        允许将商业用房等按规定改造成租赁住房，土地使用年限不变，调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行；

·        公安消防等有关职能部门按照改建后的实际使用性质进行审批验收；

·        鼓励并扶持住房租赁企业、物业服务企业参与老旧社区、“城中村”和厂区租赁住房微改造。
深圳 深圳市人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见 (2017.09.22)

·        在符合城市规划和公共配套要求的前提下，允许已建成并空置的商业建筑以宗地为单位按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变并按规定调整土地用途，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行

·        市住房建设、公安消防等职能部门按照商业用房改建后的实际使用功能开展质量和消防审批工作，改建后的住房仅限租赁或整体转让，不得分割转让或以“以租代售”等形式变相分割转让
上海

关于加快培育和发展本事住房租赁市场的实施意见(2017.09.15)

上海市城市总体规划(2017-2035 年)报告(2018.01)

·        允许商办用房等按照规定改建用于住房租赁，由区政府牵头，组织相关部门进行综合评估，建立快速审批通道，探索实施并联审批，允许将商办用房等按照规定改建为租赁住房，签订土地补充出让合同，土地使用年限和容积率不变。

·        改建后按照变更许可后的审批要求，进行规划、建设及消防审核验收，可以办理住房租赁合同登记备案。

·        鼓励有条件的企事业单位、产业园区利用产业类工业用地，按照规定的比例，统一规划、集中设置，配套建设单位租赁房、职工宿舍等租赁住房

·        鼓励社会各类机构代理经租，盘活存量闲置住房资源，形成稳定房源用于出租；将多余的工厂、仓库、办公楼、公寓式酒店改为住宅，用作公共租赁住房
北京 建设项目规划使用性质正面和负面清单(2018.03.17) ·        鼓励三环路以外商业零售、商务办公、酒店宾馆等建筑调整为…出租型公寓

其次，在消防安全管理方面，尚面临无法可循的局面。

根据《消防法》、《建设工程消防监督管理规定》等，除住宅室内装修、村民自建住宅、救灾和其他非人员密集场所的临时性建筑外，工程改建（含室内外装修、建筑保温、用途变更）时，建设单位当依法办理消防设计的备案或审核并在完工后接受消防主管单位的备案或验收。具体可区分两种情况：达到一定规模的商场、宾馆等特定建筑物进行装修、改建，开工前需向消防主管机关申请消防设计审核，并在竣工后向出具消防设计审核意见的消防机关申请消防验收；对于其他建设工程，则只需进行消防设计备案，消防机关在工程竣工后对工程进行抽查。此外，公众聚集场所应经消防机关检查合格后方可投入使用和营业。

在深圳、广州、上海等地出台的政策中，大多明文要求按照实际使用功能办理消防手续。但是，长租公寓项目在现行的消防规范体系中并未明确提及，因此各地处理方式也不尽一致。具体来说:

  • 对于装修改造工程的消防设计和竣工，由于相关法规仅规定建筑总面积大于10000平方米的宾馆、饭店、商场等商业场所以及建筑面积大于1000平米的员工集体宿舍等需经消防设计审核并在竣工后办理消防竣工验收，公寓并非明文规定须经设计审核和竣工验收的项目类别，因此，实践中有的地方以备案处理，有的地方则要求以酒店名义申报并按照酒店标准办理设计审核和竣工验收。
  • 在营业前消防检查方面也存在类似问题。我们认为，《消防法》设置公众聚集场所营业前消防检查这一制度的本意在于对人员密集的经营性场所在投入运营前的消防安全状态进行最后把关，以排查可能存在的安全隐患，最大程度上保证公众安全。从这一意义上，营业前消防检查制度应适用于具有“经营性”和“人员密集性”的一切场所。但《消防法》中对公众聚集场所的定义采用了非穷尽式例举的方式，按其规定，“公众聚集场所指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等”，从而使得对长租公寓进行营业前消防检查可能于法无据。我们对北京、上海、广州、深圳等多地市、区级消防主管机关进行的匿名访谈显示，多数消防主管部门认为长租公寓作为经营性的人员密集场所，应当视为公众聚集场所；但同时也指出，由于公寓这一使用业态并未明确列入定义中，因而实践中除非运营单位以酒店名义申报，否则无法按照公众聚集场所对其实施营业前检查。这种理论判断和程序处理上的冲突，甚至导致一些项目在装修工程设计审核和验收阶段的相关批文中被明确认定为公众聚集场所，但在实际申请办理营业前消防检查时又由于法律没有明文规定而被消防机关拒绝受理的尴尬局面。

我们认为，在消防管理方面对长租公寓宜采取适度从严的标准，将有助于维护人民群众生命和财产安全，促进长租公寓运营商健康发展和规范运营，防范野蛮改造。也期冀主管机关尽快厘清监管思路、明确管理标准。