作者 樊荣 牟星宇 罗小琼 金杜律师事务所

3月12日,国务院印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》(以下简称“《决定》”),将国务院可授权的永久基本农田以外的农转建审批事项授权各省级政府(包括各省、自治区、直辖市)批准;将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托8个省级政府试点批准。《决定》是继今年1月1日新《土地管理法》正式实施后国务院出台的首个土地政策相关的文件,也是在土地管理方面深化“放管服”改革的具体举措,具有重要意义。

一、《决定》主要内容

1、授权全部省级政府批准国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项

首先,(依据《土地管理法》第四十四条第三款)对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省级政府批准;

其次,(依据《土地管理法》第四十四条第四款)对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省级政府批准。

速评

该项授权的对象是全部省级政府,省级政府实质取得进行相关审批的审批权,因此省级政府可以以其自身的名义直接行使审批职权。该项授权并未突破新《土地管理法》的框架,是对《土地管理法》第四十四条相关规定的具体落实。

2、委托8个试点省级政府批准永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项

对《土地管理法》第四十四条第二款规定的永久基本农田转为建设用地审批事项,以及第四十六条第一款规定的永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的土地征收审批事项,国务院委托部分试点省、自治区、直辖市人民政府批准。首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等8个省级政府,试点期限1年。国务院将建立健全省级人民政府用地审批工作评价机制,根据各地的土地管理水平综合评估结果,对试点省份进行动态调整

速评

该项委托的对象是8个试点省份,由于方式属于行政法范畴下的“行政委托”,试点省份并不取得相应审批职权,而是以国务院的名义进行相关审批。我们注意到首批试点省份都是目前经济发展较为发达的省份,其辖内已经或多或少出现了建设用地供应紧张的情况。委托试点省份进行批准可以缩短永久基本农田和超过一定规模的农用地转建设用地的审批流程,有利于提高试点省份对当地相关项目建设的统筹能力和审批效率。

3、不得转授权或转委托

国务院要求各省级政府不得将承接的用地审批权进一步授权或委托。同时,应对用地审批进行严格审查把关,尤其是涉及占用永久基本农田、生态保护红线、自然保护区的用地。

速评

国务院将相关授权和委托严格限定在了获得授权或委托的省一级政府,对相关用地审批方面增加了灵活性但仍不乏审慎。各省级政府在实际操作过程中仍有待进行地方具体政策的落实,《决定》发生实际效果的时间仍有待观察。

二、《决定》的意义和潜在影响

  1. 《决定》对扩大土地供应规模影响有限,但有利于提高供给效率

由于《决定》并未突破此前法律规定的土地供应方式,其更多的是对现行法律规定的落实,不会显著影响土地供应规模,土地的供应仍以土地利用总体规划和建设用地规模为原则。因此我们不认为《决定》会在短期内对房地产市场产生大幅影响。

然而在实践过程中,由于此前耕地转用的手续流程长,当面临大幅土地的统筹规划时,零星耕地的存在使用地工作的效率大大降低。《决定》的做出赋予了地方更大的自主权,有望大幅改善耕地转性在审批方面的管理效率,有助于地方政府统筹地盘活、规划和利用土地,也有利于具体项目不因零星耕地受到全盘影响。

2、《决定》体现了政府的土地管理思维从严格管控到适度灵活的逐渐转变

此前,出于对耕地保护、农民权益保护等的考虑,政府对于土地特别是农用地、集体土地等的管控非常严格,相关审批权限大多由中央一级政府进行管理,在实践过程中也很好地从宏观角度实现了相应目标。但随着国家经济发展的需要、法制化水平和各级政府治理能力的提高,国家在土地管理的模式逐渐由严格管控转变为适度灵活,不管是近年来针对集体土地各项试点政策的实施还是新《土地管理法》带来的巨大改变,亦或是《决定》赋予省级政府的一定自主权,都增加了土地管理的灵活性,提高了土地供应审批的效率,是土地管理方面深化“放管服”改革的重要举措。

3、在当前大背景下《决定》有助于稳定和扩充地方财政收入、丰富政府政策手段

当前受国际政治、新冠疫情等因素影响,全球经济局势多变,我国的经济增长也存在压力。为了保障经济发展,加快供地以确保投资项目落地也变得尤为重要。同时,土地供应效率的提高,也有利于加快城市化建设、补充地方财政,从而进一步为新基建建设等提供资金保障,对保投资、稳经济、稳增长发挥积极作用。

4、对《决定》效果的持续监管和适时调整不能忽视

虽然《决定》在原则上将提高农转建工作的审批效率,但后续实施过程中地方政府的执行情况仍需密切关注。《决定》将审批权限的下放在提高效率的同时也对地方土地管理治理能力提出了更高要求,各省级政府在执行过程中将产生一定的差异。尽管《决定》已经要求相关地方政府制定具体的实施方案,如何避免类似部分城市“旧改”过程中出现的问题,实现针对地区间差异化需求的精细管理仍是一个有待地方政府探索的问题。

三、结论

此次《决定》的做出,简化了农用地转用的相关审批流程,扩大了地方政府土地管理自主权,有利于提高土地管理效能、地方政府治理能力和财政收入稳定性,进一步落实了国家对深化“放管服”改革的具体要求。

但在土地管理方面,我们注意到自去年9月新《土地管理法》颁布至今,修订后的《土地管理法实施条例》及其他配套政策仍迟迟未见踪影,对新旧《土地管理法》的衔接造成了一定掣肘。对于如何协调项目投资建设和社会发展的需要,平衡“房住不炒”原则和房地产行业的稳定发展,政府部门仍需要进行大量的制度探索和不断的调整。我们将持续关注《土地管理法实施条例》修改和配套政策出台,相信土地改革虽任重道远,但未来可期。

附《决定》原文链接:

http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-03/12/content_5490385.htm