作者:景云峰 李佳 熊祎 公司业务部 金杜律师事务所
引言
生态环境部于2020年4月29日公布了新修订的《新化学物质环境管理登记办法》(以下简称“新登记办法”),该办法将于2021年1月1日开始实施,现行《新化学物质环境管理办法》(以下简称“原管理办法”)同时废止。针对此次修订的背景、思路和主要内容,生态环境部固体废物与化学品司负责人也在答记者问中做出了一系列的说明[1]。本文旨在从与我们以前发表的《新化学物质的法与罚》进行比对的视角,就新登记办法的修订要点加以解析。
一、修订背景
我国实施新化学物质环境管理登记,主要是为了在新化学物质被生产或进口前对其特性进行详细把握,以识别其是否会对环境产生危害,并结合定期报告等制度,跟踪掌握其使用情况及后续影响,防止新化学物质损害我国生态环境及危害公众健康。原管理办法自2003年起实施的17年以来,也确实积极推动了我国的生态环境管理,预防和避免了因对新化学物质的了解和管理不善而造成的生态环境和公众健康污染。
然而,随着经济和社会的发展,原管理办法的一些规定已经不能适应当前的环境管理工作要求。所以为了进一步深入贯彻落实“放管服”改革要求,一方面需要健全新化学物质环境管理制度,另一方面也需要注重管理效率,适时促进相关产业的发展。在此背景下,新登记办法经过公开征求意见并进行调整后,终于形成正式文本并进行了发布。
二、修订要点概述
1. 适用范围的修改
第一,新登记办法项下,关于新化学物质的范围仍然以《中国现有化学物质名录》为准。
第二,关于涉及特殊产品及豁免产品的适用,之前的《新化学物质申报登记指南》中已经进行了具体规定。但是此次修订后的新登记办法中追加了一项豁免产品的除外情形,即作为豁免产品的医药、农药、兽药、化妆品、食品、食品添加剂、饲料、饲料添加剂、肥料等,如果改变为其他工业用途的话,仍要作为新化学物质,适用新登记办法进行管理。此外,《中国现有化学物质名录》中规定实施新用途环境管理的化学物质,用于允许用途以外的其他工业用途的,也按照新化学物质进行环境管理。
第三,新登记办法删除了原来的“保税区和出口加工区内的新化学物质相关活动的环境管理,也适用本办法”的表述,而是规定“进口后在海关特殊监管区内存放且未经任何加工即全部出口的新化学物质除外”,即此类新化学物质无需按照新登记办法进行环境管理。该项修改将大幅提高外商投资企业等利用中国海关特殊监管区域从事转口贸易活动的效率性,也是“放管服”实际落地的体现之一。
2. 登记程序的优化
在原管理办法项下,对新化学物质施行了申报登记制度,即要求企业生产、进口和加工使用新化学物质之前进行申报,领取登记证。其中,根据生产、进口的目的以及数量等因素,将申报分为常规申报、简易申报和科学研究备案申报三种类型。
而新登记办法则开始施行环境管理登记制度,将登记的类型改为常规登记、简易登记以及备案。具体为要求新化学物质的生产者或者进口者,在生产、进口或加工使用前,取得常规登记证或简易登记证,或者办理备案。该等登记类型和其适用的具体条件总结如下表所示:
登记类型 | 条件 |
常规登记 | 新化学物质年生产量或者进口量10吨以上 |
简易登记 | 新化学物质年生产量或者进口量1吨以上不足10吨 |
备案 |
新化学物质生产量或者进口量不足1吨 新化学物质单体或者反应体含量不超过2%的聚合物或者属于低关注聚合物[2]的 |
从上述总结来看,新登记办法将原有的申报手续全面简化,即删除了原有的科学研究备案以及部分简易申报情形,并将原有的简易申报的部分情形降为备案,而常规申报的部分情形则降为简易申报。整体来看,提高了登记备案的适用条件,适当放宽了对新化学物质生产、进口的管理,在保障环境风险管理的前提下,大幅减轻了企业的负担。
3. 登记后报告制度的简化
关于活动报告,原管理办法除了对于取得登记的企业要求进行首次生产之日起30日内进行活动报告(以下简称“首次活动报告”)之外,还要求重点环境管理危险类新化学物质的登记证持有人,在每次向不同加工使用者转移重点环境管理危险类新化学物质之日起30日内进行报告(以下简称“每次活动报告”),以及危险类新化学物质登记证持有人应当自首次生产或者进口活动之日起满5年的6个月前进行报告(以下简称“5年活动报告”)。就此,新登记办法中仅保留了首次活动报告的要求,并将报告期限从首次生产之日起30日内改为60日,同时取消了每次活动报告和5年活动报告的要求。
关于年度报告,原管理办法要求进行简易申报以及危险类新化学物质申报取得登记的企业,于每年2月1日前报告上一年度获准登记新化学物质的相关情况。新登记办法缩小了提交年度报告的对象范围,仅要求常规登记证上载明的环境管理要求规定了提交年度报告要求的登记证持有人进行年度报告,且报告期限改为每年4月30日前。
此外,新登记办法明确规定,地方环境保护部门为核实新化学物质的生产者、进口者和加工使用者登记行为的合法性、真实性,按照“双随机一公开”[3]的原则,对其进行监督抽查。这一做法将在提高管理效率的同时,起到对企业进行合理有效的监督管理的效果。
4. 罚则的强化
(1)增加违法行为类型
新登记办法的罚则中规定,违反本办法规定,以欺骗、贿赂等不正当手段取得新化学物质环境管理登记的,由国务院生态环境主管部门责令改正,处一万元以上三万元以下的罚款,并依法依规开展失信联合惩戒,三年内不再受理其新化学物质环境管理登记申请;已经登记的,可以撤销其登记证。其中对于以贿赂手段取得登记证行为的处罚规定为此次新增的内容。
通常情况下,企业为获取自身利益而向所管辖的政府机关行贿的行为,可以根据刑法或反不正当竞争法规定,被追究行贿的刑事或行政责任。但是新登记办法将通过行贿取得登记证的整体行为格外作为一种违法行为进行追责,我们理解,该处罚的做出并不影响法院或其他政府机关就行贿行为再次进行追责。
(2)增加处罚方式
原管理办法项下,对于企业的相关违法行为,通常是采取责令整改、罚款、撤销登记证并根据情况记载不良记录等处罚方式。而新登记办法则除了维持原有的责令整改、罚款、撤销登记证的处罚方式之外,还新增了依法依规开展失信联合惩戒[4]、以及一年或三年内不再受理其新化学物质环境管理登记的处罚方式。
根据《企业环境信用评价办法(试行)》相关规定,原管理办法项下的记载不良记录将影响企业的环境信用等级的评定,如果结合其他情形一起最终被评为环保不良等级企业的话,可能面临失信联合惩戒的后果。而新登记办法则规定,根据情节严重性,相关违法行为可能直接导致企业被开展失信联合惩戒,这将直接使得企业在各个政府机关申请批准等手续时都可能被限制,各项审查条件也将变严格,从而会对今后的生产经营产生全方面的不利影响。
另外,在一定期间内不再受理企业的新化学物质环境管理登记,也意味着在该期间内,企业将不可能从事该等物质的生产或进口工作,这也将严重影响该期间的生产经营计划,阻碍企业的发展。
从上述新增处罚方式来看,虽然基于上位法的限定,罚款金额还停留在3万元以下的范围内,但是通过其他方面的限制和处罚,实质性地撼动了企业的整体生产经营,将导致比罚款更加深远和重大的影响。因此,建议企业慎重对待新化学物质的登记和后续管理问题,以免造成不可挽回的损失。
三、建议持续关注
从此次修订方向来看,在继续维持新化学物质生产、进口企业的登记或备案原则、以及后续管理责任的同时,为了促进行业的发展,降低企业成本,减少行政手续对企业经营的限制,也从各个方面放宽了登记(包括具体的登记评审程序)、报告相关手续,有的放矢地进行监管,响应了政府机关简政放权、高效行政的号召,对企业来说无疑是一次减负。但与此同时,对于违法企业的处罚力度的加大,又再次警醒企业,要严格进行自我审视,合法合规地落实相关登记手续。
此外,随着新登记办法的出台,作为原管理办法的系列配套文件,如《新化学物质环境管理登记指南》等配套规定,今后也会进一步修订。建议企业持续关注相关法律法规等更新,以便可以在生产经营过程中准确适用相关规定,避免因违法违规行为而触发处罚后果。
[1] 参见生态环境部网站http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202005/t20200506_777861.html
[2] 根据《新化学物质申报登记指南》,符合下列条件之一的是低关注聚合物:①聚合物的平均分子量在1,000-10,000道尔顿之间。分子量小于500道尔顿的低聚体含量少于10%,分子量小于1,000道尔顿的低聚体含量少于25%。但不得含有高关注或者高反应活性官能团,如重金属、氰基、丙烯酸酯、氮丙啶、异氰酸酯、硫代异氰酸酯、乙烯基砜等。②聚合物的平均分子量大于等于10,000道尔顿。分子量小于500道尔顿的低聚体含量少于2%,分子量小于1,000道尔顿的低聚体含量少于5%。③属于聚酯聚合物。聚酯聚合物是指聚合分子中至少含有二个羧酸酯键,其中至少有一个羧酸酯键与内部单体相结合。
[3] 指在监管过程中随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,抽查情况及查处结果及时向社会公开
[4] 具体的联合惩戒方式,多个部委都发布了相关的合作备忘录,如2016年7月20日发布的《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》等。