作者：肖马克 赵新华 公司业务部 金杜律师事务所
2021年自动驾驶汽车的发展似乎并未因新冠疫情而放慢步伐，自动驾驶领域再次迎来资本的热潮，仅在中国，2021年前两个月有关自动驾驶汽车的投融资事件已达24起，投融资总金额超过人民币170亿元。[1]
自动驾驶汽车商业化落地不仅面临着自动驾驶技术上的挑战并且也面临着当前法律监管上的挑战。虽然实现完全自动驾驶依然“路漫漫其修远兮”，但随着自动驾驶汽车道路测试在世界范围内的逐步深入，自动驾驶汽车商业化运营的法律监管也迎来了进一步的推进和发展。
2021年1月11日，美国交通运输部发布《自动驾驶汽车综合计划》，该计划是《自动驾驶4.0 – 确保美国在自动驾驶技术方面的领导地位》的扩展，进一步明确了美国自动驾驶汽车的发展方向。
2021年2月8日，德国发布了《关于修订道路交通法和强制保险法 – 自动驾驶法案》的草案 （“德国新草案”）。《德国新草案》拟为自动驾驶汽车的使用建立法律确定性并给投资于这一科技领域的公司以信心。德国交通部长预计具有自动驾驶功能的汽车将于2022年在德国上路。[2]
在中国，2021年3月24日，中国公安部发布《道路交通安全法（修订建议稿）》（“公安部建议稿”）。《公安部建议稿》明确了具有自动驾驶功能的汽车进行道路测试和通行的相关要求，以及违法和事故责任分担规定。[3] 这是中国第一次在《道路交通安全法》这一基础法律层面对自动驾驶汽车提出具体立法，具有重要里程碑意义。
此外，2021年3月23日，深圳市人大常委会在其网站上公布了《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》（“深圳征求意见稿”）。[4]《深圳征求意见稿》对自动驾驶汽车[5]从道路测试到准入登记、使用管理、道路运输、交通事故及违章处理、法律责任等进行全链条立法。可以看出，深圳正尝试成为中国第一个实现自动驾驶汽车商业化的地方。
《公安部建议稿》和《深圳征求意见稿》正拉开中国对自动驾驶汽车立法的序幕。
本文拟对《公安部建议稿》和《深圳征求意见稿》的主要内容进行介绍和简评。
一、《公安部建议稿》
1. 道路测试和通行要求
《公安部建议稿》规定具有自动驾驶功能的汽车开展道路测试应当在封闭道路、场地内测试合格，取得临时行驶车号牌，并按规定在指定的时间、区域、路线进行。经测试合格的，依照相关法律规定准予生产、进口、销售，需要上道路通行的，应当申领机动车号牌。[6]
虽然《公安部建议稿》对自动驾驶汽车的测试和通行要求只有聊聊数语，但已明确将自动驾驶汽车纳入中国交通监管体系。如果《公安部建议稿》有关自动驾驶汽车的条款获得通过，将是中国首次在法律上实现对自动驾驶汽车的具体立法。
2. 违法和事故责任分担
《公安部建议稿》规定具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的汽车发生道路交通安全违法行为或者交通事故的，应当依法确定驾驶人、自动驾驶系统开发单位的责任，并依照有关法律、法规确定损害赔偿责任；具有自动驾驶功能但不具备人工直接操作模式的汽车上道路通行的，由国务院有关部门另行规定。
《公安部建议稿》对自动驾驶汽车责任问题的规定相对精简，主要对有条件自动驾驶汽车的相关责任作了概括性规定，对于完全自动驾驶汽车的责任问题则留有空间，规定由国务院有关部门另行规定。但对于高度自动驾驶汽车的责任问题如何适用，目前《公安部建议稿》的条文似乎不够清晰。
自动驾驶汽车违法及事故责任问题可以说是自动驾驶汽车发展面临的一个核心法律难题。目前在世界范围内对于自动驾驶汽车责任的划分也存在着很大的差异。
从前述规定可以看出，《公安部建议稿》将具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的自动驾驶汽车的责任主体确定为驾驶人或自动驾驶系统开发单位。可能引起讨论的是自动驾驶系统开发单位的具体含义，是指自动驾驶系统供应商？如果是，这是否意味着如果自动驾驶系统不是整车厂开发的，则整车厂在该情形下将免于承担责任？
另外，《公安部建议稿》还规定自动驾驶功能应当经具有相应资质的从事汽车相关业务的第三方检测机构检测合格。
二、《深圳征求意见稿》
《深圳征求意见稿》的主要内容如下：
1. 道路测试和示范应用
《深圳征求意见稿》吸收了2021年1月11日中国工信部发布的《智能网联汽车道路测试与示范应用管理规范（试行）》（征求意见稿）（“工信部道路测试意见稿”）的相关规定，允许自动驾驶汽车在深圳特区的高速公路和城市快速路上开展道路测试和示范应用，并明确认可中国其他城市的道路测试结果，减轻测试主体多地测试、重复测试的负担。
另外，《深圳征求意见稿》还规定高度自动驾驶和完全自动驾驶的自动驾驶汽车经深圳市相关主管部门安全评估、审核批准后，在采取了相应安全措施的前提下，可以不配备驾驶人。此前广州市以及北京市已先后允许不配备驾驶人（安全员）进行自动驾驶汽车测试。
2. 准入和登记
中国对机动车产品进入市场实行准入管理制度。工信部负责机动车产品和企业的准入管理。自动驾驶汽车“无相应准入标准，就无法列入汽车产品目录、无法销售、无法注册登记、也无法像传统汽车一样上路行驶。”[7]
2017 年，工信部、国家标准化管理委员会联合发布《国家车联网产业标准体系建设指南》，提出要制定自动驾驶汽车及相关产品的约 269 个标准，目前已发布及处于征求意见阶段的标准为50 个，大量涉及整车智能-自动驾驶方面的标准尚处于预研阶段，短时间内自动驾驶汽车产品的国家标准、行业标准尚无法制定出台。[8]
针对前述情形，《深圳征求意见稿》规定了自动驾驶汽车产品地方标准、团体标准及准入条件豁免制度：即符合产品地方标准或者团体标准的自动驾驶汽车产品，列入深圳市自动驾驶汽车产品目录并向社会公布，允许在深圳特区范围内销售、登记、上牌。同时，《深圳征求意见稿》规定在自动驾驶汽车产品地方标准和团体标准制定公布前，自动驾驶汽车因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足道路机动车辆产品准入条件的，实行产品相关准入条件豁免制度。
关于前述豁免制度，工信部在2019年6月1日起施行的《道路机动车辆生产企业及产品准入管理办法》（“工信部准入管理办法”）中，已实际上为自动驾驶汽车的准入建立了豁免制度。《工信部准入管理办法》第24条规定，“ 鼓励道路机动车辆生产企业进行技术创新。因采用新技术、新工艺、新材料等原因，不能满足本办法规定的准入条件的，企业在申请道路机动车辆生产企业及产品准入时可以提出相关准入条件豁免申请。”
《深圳征求意见稿》对自动驾驶汽车的准入也规定了限制性措施，即相关主管部门可以对准入的自动驾驶汽车产品设置明确的准入有效期、自动驾驶等级、应用场景等限制性措施。这一点与《工信部准入管理办法》的规定亦相一致。[9]
此外，《深圳征求意见稿》还规定自动驾驶汽车经公安机关交通管理部门登记取得登记证书、专属号牌和行驶证后，可在深圳特区道路上行驶。
3. 网络安全和数据保护
《深圳征求意见稿》还设立专章对自动驾驶汽车的网络安全和数据保护做了专门的规定。
在现代互联世界，黑客入侵成为一个长期存在的危险。由于自动驾驶汽车与外界的互联互通，网络安全已成为自动驾驶汽车面临的一个重要挑战。另外，自动驾驶汽车的发展和使用将使个人数据被大范围收集，这其中包括驾驶人或者乘客的详细资料、位置、驾车方向、历史路线、平均速度和里程数。因而对驾驶人、乘客，甚至包括其他道路参与人者（如行人）的隐私保护也带来了挑战。
《深圳征求意见稿》对自动驾驶汽车相关企业的网络及数据安全保护责任及义务作出了规范：一是规定自动驾驶汽车相关企业应当依法建立网络安全评估及管理机制，防止网络数据泄露和被窃取、篡改，维护网络数据的完整性、安全性、保密性和可用性。二是规定相关企业应当依照国家相关规定，采取措施防止用户个人信息的泄露、丢失、损毁，并制定数据安全及隐私保护方案。三是禁止非法收集、处理、利用个人隐私、信息，禁止非法采集涉及国家安全的数据。
4. 交通事故及违章处理
《深圳征求意见稿》的一个重要亮点是对自动驾驶汽车的交通违法和事故责任做了明确规定。
《深圳征求意见稿》对配备驾驶人的自动驾驶汽车与不配备驾驶人的自动驾驶汽车的责任分别进行了规定：
- 对配备驾驶人的自动驾驶汽车，《深圳征求意见稿》参照现行道路交通法律法规处理违法或事故责任，即驾驶人是违法或事故责任的承担者。但如果因自动驾驶汽车质量缺陷造成事故的，驾驶人可向车辆生产者或销售者追偿；
- 对于不配备驾驶人的情况，《深圳征求意见稿》将车辆的控制人或所有人确定为交通违法行为或事故责任的承担主体。但如果因自动驾驶汽车质量缺陷造成事故的，车辆的控制人或者所有人依法承担损害赔偿责任后，可以向车辆的生产者或者销售者追偿。
《深圳征求意见稿》对于不配备驾驶人情形下控制人或所有人的责任又进一步做了划分：
- 对于自动驾驶系统持续执行全部动态驾驶任务和动态驾驶任务接管过程中发生的交通违法行为及事故，由车辆的控制人承担相应的法律责任；
- 上述情形以外，因车辆管理、使用、维护不当引发的交通违法行为及事故，由车辆的所有人承担相应的法律责任。
深圳市立法起草部门对上述责任划分做了如下说明：一是按照“谁受益、谁担责”的原则，让车辆控制人、所有人担责比较合理；二是无人驾驶汽车的支配使用权掌控在车辆控制人、所有人手里，让其承担责任，能够督促其谨慎使用和定期维护车辆；三是交警及交通监控设备一般无法在事故及违章现场对自动驾驶汽车的技术问题作出判定，这样设定，便于交警部门及时处理交通事故及违章，避免长时间技术鉴定而使受害人的合法权益长期得不到救济。对于确实属于车辆技术缺陷导致的事故，当事人可以事后向厂家追偿。[10]
应该说《深圳征求意见稿》对于自动驾驶汽车违法行为及事故责任的界定和划分比较简洁和清晰，是一个大胆的尝试和创新。当然，《深圳征求意见稿》也存在着需要进一步澄清和解决的一些问题，比如，自动驾驶系统故障是否当然的被认定为自动驾驶汽车质量缺陷。
5. 营运许可
《深圳征求意见稿》还对无人驾驶汽车的商业化运营要求做了具体规定。《深圳征求意见稿》规定，使用自动驾驶汽车从事道路运输经营活动，应当取得道路运输经营许可证及道路运输证；使用自动驾驶汽车从事道路运输经营活动可以收取相关费用。
前述规定解决了自动驾驶汽车目前普遍存在的无法获取营运资质、无法开展道路运输商业经营活动的问题。
三、影响及展望
《公安部建议稿》和《深圳征求意见稿》开启了中国自动驾驶汽车立法的第一步，对中国自动驾驶汽车的发展将产生重要和积极的影响。
前述草案中有关自动驾驶汽车违法及事故责任规定将对中国自动驾驶汽车技术的研发、商业模式，以及自动驾驶系统开发商与整车厂之间的合同安排带来直接的影响。
另外，对自动驾驶汽车违法及事故责任的规定，还面临着立法如何保持一致性的问题。可以看出，《深圳征求意见稿》和《公安部建议稿》对自动驾驶汽车的分类似乎有所不同。《深圳征求意见稿》中“配备驾驶人的自动驾驶汽车”和《公安部建议稿》中 “具有自动驾驶功能且具备人工直接操作模式的自动驾驶汽车”似乎主要指有条件自动驾驶汽车（即L3级），但两者的表述不同，违法及事故责任承担主体也有所不同。《公安部建议稿》将责任主体确定为驾驶人或自动驾驶系统开发单位,《深圳征求意见稿》则将责任主体确定为驾驶人或车辆生产者或销售者。如何保持立法层面自动驾驶汽车违法及事故责任规定的一致性可能是后续草案进行修改时需要考虑的一个重要内容。
当然《公安部建议稿》和《深圳征求意见稿》的相关规定仍然是草案（最终的正式稿可能还会发生较大变化），但两部草案无疑将直接推动中国在自动驾驶汽车领域的立法，对自动驾驶汽车在中国的商业化落地带来深远的影响。
[1] https://finance.sina.com.cn/stock/relnews/hk/2021-03-30/doc-ikkntian1703819.shtml
[2] https://www.chinalawinsight.com/2021/03/articles/foreign-investment
[3] https://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c7787881/content.html
[4] http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.htm
[5] 在中国，官方更多的称自动驾驶汽车为“智能网联汽车”。
[6] 见《公安部建议稿》第155条
[7] 见关于《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》的说明 (http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.htm)
[8] 同上。
[9]《工信部准入管理办法》第24条第2款规定： 工业和信息化部应当评估其必要性、充分性，根据技术审查和评估结果，作出是否准入的决定。决定准入的，工业和信息化部可以设置准入有效期、实施区域等限制性措施。
[10] 见关于《深圳经济特区智能网联汽车管理条例（征求意见稿）》的说明(http://www.szrd.gov.cn/szrd_zyfb/szrd_zyfb_tzgg/202103/t20210323_19416162.htm)