作者：王宁 王维 金融资本部 金杜律师事务所
1.《金控办法》的出台背景与适用范围
2020年9月11日，国务院公布《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决定》(国发〔2020〕12号，简称“《准入决定》”)，对金融控股公司的准入设定行政许可，并规定了准入标准及相关准入程序，授权中国人民银行根据《准入决定》制定有关金融控股公司设立条件、程序的实施细则，组织实施监督管理，采取相关审慎性监督管理措施。据此，中国人民银行公布《金融控股公司监督管理试行办法》(中国人民银行令〔2020〕第4号，简称“《金控办法》”)，对金融控股公司的监督管理制度进行了全面规定。
适用范围
在《准入决定》以及《金控办法》中，我国第一次正式以国务院决定以及部门规章的形式对金融控股公司做出明确定义，指出“金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司。”
其中，被控股或实际控制的金融机构包括：
(一)商业银行(不含村镇银行)、金融租赁公司。
(二)信托公司。
(三)金融资产管理公司。
(四)证券公司、公募基金管理公司、期货公司。
(五)人身保险公司、财产保险公司、再保险公司、保险资产管理公司。
(六)国务院金融管理部门认定的其他机构。
可见，《金控办法》列明的金融机构并未包括汽车金融公司、消费金融公司、财务公司、银行理财子公司等常见持牌金融机构，也未包括融资租赁公司、保理公司、小贷公司等类金融机构，但同时也通过保留兜底条款为日后金融控股公司的扩容保留了灵活性。
同时，《决定》与《办法》也明确了其适用范围仅为控股股东或实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人的金融控股公司，即明确将金融机构控股或实际控制金融控股公司的情形排除于适用范围之外，原因在于金融机构自身以及金融机构的对外投资行为本身就处于监管机构的强监管之下，因此，从补齐监管短板的紧迫性角度出发，《金控办法》的规制对象是“非金融企业”和“自然人”以及“经认可的法人”控制的金融控股公司，对金融机构跨业投资控股形成的金融集团的监管，还将由相关监管部门（主要为银保监会和证监会）结合相关金融机构的特征，另行制定相应的监管规则。
出台背景
中国人民银行就《金控办法》的答记者问中指出，制定《金控办法》主要考虑到近年来一些大型金融企业跨业投资形成金融集团，部分非金融企业投资控股多家多类金融机构成为事实上的金融控股公司，在优化资源配置、降低成本、丰富完善金融服务的同时，实践中也存在少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断积累。
根据在此之前中国人民银行就《金融控股公司监督管理试行办法(征求意见稿)》(于2019年7月26日公布，简称“征求意见稿”)的说明，金融控股公司及其所形成的金融控股集团具体存在几类主要风险：一是风险隔离机制缺失，金融业风险和实业风险交叉传递；二是部分企业控制关系或受益关系复杂，风险隐蔽性强；三是缺少整体资本约束，部分集团整体缺乏能够抵御风险的真实资本；四是部分企业不当干预金融机构经营，利用关联交易隐蔽输送利益，损害金融机构和投资者的权益。
前述风险与金融控股公司、金融控股集团的主体性质、运营模式密切相关，在我国金融控股公司发展的进程中日益凸显，一些典型的案例也引起了广泛的关注与讨论。例如，在某城商行接管和破产项目里，该城商行接管组指出该行缺乏全面有效的管理体系，风险管控职能失效，董事会下设的风险管理委员会等并未实质性行使风险决策和把关职能，从而导致企业不合规、不合法的文化盛行；中国人民银行也曾在其答记者问中表示，该城商行的大股东对于该行的大量资金存在违法违规占用问题，形成逾期，长期难以归还，导致该行出现严重的信用危机。还例如，上海市第一人民法院在吴某某集资诈骗、职务侵占案的判决中指出，吴某某隐瞒股权实控关系，以其个人实际控制的多家公司掌管某财产保险股份有限公司，并以虚假名义将部分超额募集的保费转移至其个人实际控制的百余家公司，用于其个人归还公司债务、投资经营、增资等，至案发实际骗取652亿余元。部分金融控股集团对风险管控机制的漠视，对复杂股权结构及控制关系的隐匿，对资本约束的规避以及对违规关联交易的纵容，无疑成为了可能导致集团风险乃至行业系统性风险的巨大隐患。
针对金融控股公司在风险隔离、股权结构、资本约束以及关联交易等主要方面凸显的风险，《金控办法》从准入制度、股东资质、资本监管、股权监管、公司治理、风险管控等多个方面制定了较为清晰、明确的监管规定。
2. 我国金融控股公司监管的历史探索
我国监管部门对金融控股公司的监管努力和实践参见下图总结：
2006年1月，为了避免监管真空和重复监管，提高监管效率并鼓励金融创新，原中国银监会、中国证券会、原中国保监会三部门联合出台《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，指出金融控股公司的监管应坚持分业经营、分业监管的原则，对金融控股公司的集团公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构，对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管。基于备忘录出台时的历史背景，该备忘录对于金融控股公司的关注集中于金融机构作为金融控股公司的情形，仅从监管角度整体作出了对于金融控股公司依其金融业务性质进行分业监管的原则性表述，避免实践中可能产生的重复监管、空白监管问题，但没有对非金融企业控股金融机构的情形做出实质性监管要求。
2008年2月发布的《金融业发展和改革“十一五”规划》中提及，稳步推进金融业综合经营试点。鼓励金融机构通过设立金融控股公司、交叉销售、相互代理等多种形式，开发跨市场、跨机构、跨产品的金融业务，发挥综合经营的协同优势，促进资金在不同金融市场间的有序流动，提高金融市场配置资源的整体效率。与2006年备忘录从监管角度提出的思路相对比，该规划从金融业发展角度出发，鼓励金融机构通过金融控股公司开展综合性金融业务，促进市场资金流动与资源利用。从该规划的措辞来看，对于金融控股公司主体性质的关注仍然集中于金融机构层面。
2009年9月1日，为加强财务管理，规范金融控股公司财务行为，防范和化解财务风险，实现国有资产保值增值，财政部针对中国中信集团公司、中国光大(集团)总公司、中国光大集团有限公司发布《财政部关于印发<金融控股公司财务管理若干规定>的通知》，明确金融控股公司应当按照“依法合规、审慎稳健、尽职高效”的原则，健全财务管理制度，明确职责，科学决策，规范操作，实现可持续发展。
2012年9月发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中提及，要继续积极稳妥推进金融业综合经营试点。引导具备条件的金融机构在明确综合经营战略、有效防范风险的前提下，积极稳妥开展综合经营试点，提高综合金融服务能力与水平。引导试点金融机构根据自身风险管控能力和比较优势选择金融业综合经营模式。推动中信集团公司和光大集团公司深化改革，办成真正规范的金融控股公司。
2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提到，要统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施，统筹金融业综合统计，强化综合监管和功能监管。
2018年1月，原中国银监会召开2018年全国银行业监督管理工作会议，强调要按照党的十九大和中央经济工作会议部署，打好防范化解金融风险攻坚战，使宏观杠杆率得到有效控制，金融结构适应性提高，金融服务实体经济能力明显增强，硬性约束制度建设全面加强，系统性风险得到有效防控。清理规范金融控股集团，推动加快出台金融控股公司监管办法。
2018年4月27日发布的《关于加强非金融企业投资金融机构监管的指导意见》对于非金融企业投资金融机构从准入管理、资本管理、公司治理及风险管理几大方面进行了较为全面的监管态度传递。虽然该指导意见在各方面的规定都较为笼统，并未提出更为具体的监管标准，但该指导意见对非金融企业作为特殊主体给予了单独关注，体现出我国监管层面基于历史及当时行业风险状况，重点管控非金融企业投资金融机构的思路。通过对比可以发现，《指导意见》的监管思路在征求意见稿以及《准入决定》、《金控办法》中基本得到了延续，并进一步落实成为更加具体、全面的监管标准。
3. 《金控办法》核心要点解读
对实质控制的界定进一步明晰
如本文开头所提及的，《金控办法》第二条规定，“本办法所称金融控股公司是指依法设立，控股或实际控制两个或两个以上不同类型金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或股份有限公司……本办法所称金融控股公司所控股金融机构是指金融控股公司控股或实际控制的境内外金融机构。本办法将控股或实际控制统称为实质控制。金融控股集团是指金融控股公司及其所控股机构共同构成的企业法人联合体。”为了明确《金控办法》的适用主体，“实质控制”的界定是首先需要厘清的问题。
下文我们将通过对比相关法规中关于“实质控制”的定义进一步阐明《金控办法》金融控股公司外延的界定方式。
“实质控制”一词早在中国人民银行、银保监会及证监会于2018年发布的《关于加强非金融企业投资金融机构监管指导意见》中就已使用，该指导意见中提到需对金融机构的主要股东及控股股东实施严格的市场准入管理，并说明控股股东包含虽持股不足50%但具有实质控制权的投资人。然而，该指导意见并未对“实质控制”作进一步明确，仅表示该指导意见中所称的“控制”应采用相关企业会计准则的定义(已在上述表格第一列第3项中列示)。
对比而言，《金控办法》在第三条详细列明了构成实质控制的各种情况，包含直接或间接取得被投资方过半数有表决权股份，以及因满足其他条件而被视为形成实质控制的五类情形。
我们将《金控办法》中所列示的情形与上市公司领域关于实际控制权范围的相关规定进行了对比，可以看出：
- 对于实质支配表决权的比例，相比于《上市公司收购管理办法》中规定的30%，《金控办法》采用了更为严格的标准，即持有被投资方过半数表决权(50%以上)才可构成实际控制；
- 《金控办法》强调按照法律规定或者协议约定，具有实际支配被投资方公司行为的权力的情形也将被视为构成实质控制，在该等情形下可不考虑表决权份额，《上市公司收购管理办法》中无此类规定；
- 相比于《上市公司收购管理办法》，对于被投资方权力机关的控制不仅以任免为标准，还包括控制董事会半数以上票数的情况，如部分企业存在其他可能被视为类似董事会的权力机关且票数安排并非一席一票，即便投资方无法任免权力机关半数或以上席位，如果其可控制过半数票数，仍将被视为构成实质控制。
另外，需要特别注意的是，《金控办法》规定，两个或两个以上投资方均有资格单独主导被投资方不同方面的决策、经营和管理等活动时，能够主导对被投资方回报产生最重大影响的活动的一方，视为对被投资方形成实质控制。我们理解该规定参考了《企业会计准则第33号——合并财务报表》第十条，对于不同投资方分别对被投资方不同方面的决策、经营和管理活动产生主导情形下，以对被投资方回报的会计标准确定哪一方构成实质控制。
最后，《金控办法》还明确，在计算表决权时应当综合考虑投资方直接或者间接持有的可转换工具、可执行认股权证、可执行期权等潜在表决权。投资方在申请设立金融控股公司时，应当书面逐层说明其股权结构，直至最终的实际控制人、受益所有人，以及与其他股东的关联关系或者一致行动人关系。
企业可根据实际情况选择/设立适格主体成为金融控股公司
- 应当设立金融控股公司的情形
《金控办法》第六条规定了非金融企业、自然人及经认可的法人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构时应当设立金融控股公司的情形，见下图：
我们理解，在满足前述两个条件(1)实质控制金融机构数量要求(2)资产规模要求后，对于金融控股公司的设立还需满足(3)并表总资产中金融资产比重达到85%，即：
根据《金控办法》，如果企业集团内的金融资产占集团并表总资产的比重达到或超过85%的，可专门申请设立金融控股公司，由金融控股公司及其控股机构共同构成金融控股集团；也可按照本办法规定的设立金融控股公司的同等条件，由企业集团母公司直接申请成为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团，金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达成或超过85%。
对比征求意见稿，《金控办法》增加“金融资产占集团并表总资产的比重应当持续达成或超过85%”的表述，明确并澄清了85%系对于既存、新设金融控股集团的统一限制，并且该限制需持续满足。
- 如何选择或设立适格主体作为金融控股公司
对于已存在的满足上述条件的企业集团，是选择新设金融控股公司还是申请认定母公司为金融控股公司，企业需要从设立条件、持股层级、设立成本以及程序便捷度多方面进行考量：
对于计划采用集团母公司直接申请认定为金融控股公司的情况，需要首先判断母公司是否可满足或可通过一定股权治理层面、企业内部制度层面的调整从而满足《金控办法》第七条的如下要求(即金融控股公司的准入条件)并“符合其他审慎性条件”：
(一)具备《中华人民共和国公司法》规定的条件。
(二)实缴注册资本额不低于50亿元人民币，且不低于直接所控股金融机构注册资本总和的50%。
(三)拟设金融控股公司的股东、实际控制人符合相关法律、行政法规、国务院决定和本办法规定。
(四)有符合任职条件的董事、监事和高级管理人员。
(五)有健全的组织机构和有效的风险管理、内部控制制度。
(六)有能力为所控股金融机构持续补充资本。
同时，如果直接考虑以集团母公司申请成为金融控股公司，将导致企业集团整体被认定为金融控股集团，从而需要满足金融控股集团的各项标准，特别是《金控办法》第十八条关于股权结构、组织结构的要求；如果考虑新设金融控股公司，则需确保设立金融控股公司的主要股东、非主要股东、控股股东和实际控制人满足《金控办法》第八至第十二条相关要求。
- 完全/部分符合设立条件而未设立、设立后不再符合条件以及自始不符合条件却名为“金融控股”的公司的后续命运
完全符合设立条件
根据《金控办法》第十三条，《金控办法》实施前具备第六条情形的机构，拟申请成为金融控股公司的，应当在12个月内向中国人民银行申请。
如果完全符合设立条件的情况下未依规定提交申请并获得金融控股公司许可的，以及经批准设立的金融控股公司在存续期内不再符合金融控股公司设立条件的，根据《金控办法》第五十条，中国人民银行会同国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构有权责令改正，逾期不改正的，可对其采取以下措施：
(一)责令要求其部分转让对金融机构的股权至丧失实质控制权。
(二)责令要求其全部转让对金融机构的股权。
(三)其他纠正措施。
符合控股金融机构的数量条件，但不符合资产条件
我们理解该情形不属于必须申请设立金融控股公司的情形，在该情形下不申请设立金融控股公司并不会导致对《金控办法》的违反，但相关企业不得在名称中采用“金融控股”、“金融集团”等字样。该类企业在未来业务发展的过程中，如资产规模达到上述标准，仍需根据《金控办法》以及未来或将出台的配套细则满足金融控股公司设立要求。
完全不符合设立条件但名称中含“金融控股”字样
根据《金控办法》的十三条，未取得金融控股公司许可证的，不得从事《金控办法》第六条所规定的金融控股公司业务，不得在名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。对于该类企业，我们建议其应主动完成工商名称变更程序，否则可能被登记机关依据《企业名称登记管理规定》予以纠正。
对金融控股公司股东设立正负面清单
除上文已经提及的金融控股公司自身准入条件，《金控办法》也对于金融控股公司的股东、实际控制人采用正面清单+负面清单的双重标准进行了规制。
明确禁止交叉持股、反向持股情形
《金控办法》第十八条对于金融控股集团的股权结构做出了非常明确的限制性规定，我们简要总结如下：
- 股权结构简明、清晰、可穿透，实际控制人和最终受益人可识别；
- 法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应；
- 金融控股公司所控股金融机构不得反向持有母公司股权；
- 金融控股公司所控股金融机构之间不得交叉持股；
- 金融控股公司所控股金融机构不得再成为其他类型金融机构的主要股东，但金融机构控股与其自身相同类型的或者属业务延伸的金融机构，并经金融管理部门认可的除外；
- 企业集团整体被认定为金融控股集团的，集团内的金融机构与非金融机构之间不得交叉持股。国家另有规定的除外。
针对已存在上述禁止或限制情形的企业集团，可采用如下方式调整股权结构：
《金控办法》要求，对于新增的金融控股公司，金融控股公司和所控股金融机构法人层级原则上不得超过三级，该条款：1)相比于征求意见稿，删除了对金融控股公司股东的要求，即对于三级法人层级的要求仅限制金融控股公司和所控股金融机构，不向上延伸到金融控股公司股东层面，该调整也避免了与《金控办法》中允许“金融控股公司所控股金融机构在特定条件下可以控股其他类型金融机构”产生直接冲突；2)并未对既存金融控股集团提出同等要求，因此既存金融控股集团股权结构只需简明、清晰、可穿透，无需强制满足不得超过三级的要求。
另外，就实施持股整改计划时所涉税收事宜，《金控办法》也明确了企业集团内部的股权整合、划转、转让涉及的资产评估增值等，符合税收政策规定的，可以享受相应的税收优惠政策；因改制接收相关股权环节，涉及证券登记结算机构变更登记的，免收过户费；涉及金融控股公司成为金融机构股东需要重新进行股东资格核准的，金融管理部门应当适用与金融控股公司相适应的股东资格条件。相比于征求意见稿，《金控办法》添加了对于新设的金融控股公司，按监管程序豁免连续盈利要求的规定。
- 参考金融业标准，落实参控股要求
《金控办法》第十九条对股东参控股金融控股公司的数量进行了要求，参控股要求在各细分金融领域早已有明确规定，本次对金融控股公司股东的参控股要求，可以说是与之前的规定保持了一脉相承的监管思路。我们将金融行业主要参控股最新要求整理如下：
关于《金控办法》中的“两参一控”要求，需要注意：
- 参股方面，仅规制企业作为主要股东参股金融控股公司的情况，根据《金控办法》第五十三条，主要股东是指持有或控制金融控股公司股份总额5%以上股份或表决权，或持有股份总额不足5%但对金融控股公司经营管理有重大影响的股东。因此，如果股东参股金融控股公司不足5%，将不被视为构成“两参”中的参股情形；
- 两类主体不受“两参一控”限制，即：根据国务院授权持有金融控股公司股权的投资主体，以及经中国人民银行认可参与金融控股公司风险处置的投资主体，主要是考虑到为国务院特别授权以及金融控股公司危机情形下的接管、处置留出空间。
- 在并表管理前提下实施全面的风险管理要求
《金控办法》第四章对于金融控股公司并表管理与风险管理提出了较为全面的要求。根据第二十四条，金融控股公司应当对纳入并表管理范围内所控股机构的公司治理、资本和杠杆率等进行全面持续管控，有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。企业集团整体被认定为金融控股集团的，应当对集团内从事金融活动的机构实行并表管理。
对于并表管理，《金控办法》第二十五条提出两项特别要求，如存在不属于金融控股公司所控股机构，但存在第二十五条列明的三种具体情形的，仍需纳入并表管理范围；相应的，如属于金融控股公司所控股范围，但其股权金融控股公司短期持有，不会对金融控股公司产生重大风险影响的，包括准备在一个会计年度之内出售或者清盘、权益性资本在50%以上的，经中国人民银行认可后，可以不纳入金融控股公司并表管理范围。
并表管理是风险管理的基础，在风险管理方面，《金控办法》总体要求金融控股公司建立全面的风险管理体系，对包括但不限于信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险、声誉风险、战略风险、信息科技风险的各类风险采取定性和定量相结合的方法，识别、计量、评估、监测、报告、控制或缓释。具体而言，《金控办法》要求金融控股公司建立与服务实体经济相适应的金融控股集团风险偏好体系，在并表基础上管理风险集中与大额风险暴露，建立集团内信息共享和联合授信机制，并建立集团整体的风险隔离机制，通过全面、多维度的管理与建设有效防控风险。
- 强化对关联交易的规制
《金控办法》第三十五条及三十六条，对于关联交易的原则性规范，以及禁止的关联交易进行了规定。
- 对于集团内部关联交易(即，金融控股公司与其所控股金融机构、所控股金融机构之间、所控股金融机构与集团内其他机构三种情况下的关联交易)：应当遵守法律、行政法规和中国人民银行、国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构的相关规定，并按照企业会计准则进行会计处理。其中的“关联方”、“关联方交易”等概念，以法律、行政法规和财政部有关财务、会计规定为准。
- 对于金融控股公司所控股金融机构之外的其他关联方之间的关联交易：应当遵循市场原则，不得违背公平竞争和反垄断规则。
《金控办法》要求，金融控股公司应当加强关联交易管理。金融控股公司与其所控股金融机构、其他关联方不得通过各种手段隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易开展不正当利益输送、损害投资者或客户的消费权益、规避监管规定或违规操作。金融控股公司股东应当遵守法律、行政法规和中国人民银行的相关规定，不得与金融控股公司进行不当的关联交易，不得利用其对金融控股公司经营管理的影响力获取不正当利益。
除原则性规定之外，《金控办法》特别强调了金融控股公司及其所控股机构不得进行的关联交易类型：
(一)利用其实质控制权损害其他股东和客户的合法权益。
(二)通过内部交易进行监管套利。
(三)通过第三方间接进行内部交易，损害金融控股公司稳健性。
(四)金融控股公司所控股金融机构(财务公司除外)向金融控股公司提供融资，或向金融控股公司的股东、其他非金融机构关联方提供无担保融资等。
(五)金融控股公司所控股金融机构(财务公司除外)向金融控股公司其他关联方提供的融资或担保，超过提供融资或担保的所控股金融机构资本净额的10%，或超过接受融资或担保的金融控股公司关联方资本净额的20%，国务院银行保险监督管理机构、国务院证券监督管理机构另有规定的除外。
(六)金融控股公司所控股金融机构(财务公司除外)和所控股非金融机构接受金融控股公司的股权作为质押标的。
(七)金融控股公司对金融控股集团外的担保余额超过金融控股公司净资产的10%。
(八)中国人民银行禁止的其他行为。
- 申报流程要求
- 一般申报要求
设立许可的实施细则由中国人民银行另行制定。
我们理解，除一般申报要求之外，如果涉及国有资本，相关申请应当履行向国有资产监督管理机构报告的义务。
- 国有企业设立金融控股公司的特别要求
根据《国有金融资本产权登记管理办法》、《国有金融资本出资人职责暂行规定》的规定，国家及其授权投资主体直接或间接对金融控股公司出资所形成的资本和应享有的权益为国有金融资本。国有金融资本的监管体系区别于普通国有资本，其主要监管机构为中央及地方财政部门。
如果国有资本出资设立金融控股公司，除满足前述一般金融控股公司设立规则外，还需要特别注意以下法规要求：
4. 结语
诚如习近平总书记在第五次全国金融工作会议中所强调的，“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”金融控股公司作为金融市场活动中具有特别性质的重要主体，其规范运营将有效促进金融业混业发展，发挥不同金融细分领域之间的协同效应，但其违法、违规操作也将埋下系统性风险隐患，因此金融控股公司的相关制度建设将对整个金融行业产生意义重大的影响。纵观各国历史，金融控股公司的统一监管确为大势所趋，而被控股金融机构的分业监管则是基于我国行业现状、历史演进而采取的效率之选。从监管视角而言，如何将上层金融控股公司的统一监管与下层各类金融机构的分业监管更好地融合，是我国迈出金融控股公司规范之路的实践难题；而面临监管规范的现存各类企业主体，如何在过渡期内自我调整，配合监管部门验收，通过采取主动积极的措施完全、健全内部控制，强化整个金融控股集团的合规发展，则更是业内外诸多目光所期待的新一番启程。
