作者:黄建雯 金杜律师事务所投资

huang_jianwen过去十年间,在中国境内开展活动的境外非政府组织在数量上迅速增加,但是中国法律法规对此的规范和管理一直较为松散和模糊。例如,关于境外非政府组织在中国设立办事机构,目前只有《基金会管理条例》为合法成立的境外基金会提供了依法在中国设立境外基金会境内代表机构的依据。而基金会以外的其他境外非政府组织在中国设立办事机构或者开展活动,缺乏国家层面的统一的法律法规。这为很多在中国开展活动的境外非政府组织带来了疑惑和困难。

最新发布的《中华人民共和国境外非政府组织管理法(草案)(二次审议稿)》(“《草案》”)可以看作是中国监管部门对国内模糊的国际非政府组织运作现状进行透明化和规范化的重要尝试。全国人大法工委于2015年5月5日公布草案,向包括境外非政府组织在内的社会公众公开征求意见。

尽管《草案》尚未正式颁布成为具有约束力的法律文件,并且有可能被继续修改,但《草案》可以帮助我们了解中国监管部门对境外非政府组织在中国开展活动的监管趋势,对于在中国开展活动的境外非政府组织具有重要意义。因此,已经或者拟在中国开展活动的境外非政府组织,应当密切关注与《草案》相关的一切进展。

本文拟对《草案》做以基本介绍,分析其中的部分主要条款。关于《草案》的具体影响,建议已在中国开展活动或准备开展活动的境外非政府组织咨询相关法律顾问。

《草案》的立法目的和适用范围

《草案》第一条表明其目的在于“规范、引导境外非政府组织在中国境内的活动,保障其合法权益,促进交往与合作”。境外非政府组织(指在境外成立的非营利、非政府的社会组织)在中国境内开展活动适用本法。由此可见,根据《草案》,该法为所有类型的境外非政府组织在中国开展活动提供了法律依据。

同时,《草案》规定各级人民政府有关部门应当为境外非政府组织在中国境内依法开展活动提供便利(第三十九条),但是此类活动应当遵守中国法律,不得危害中国的国家统一、安全和民族团结,不得损害中国国家利益、社会公共利益以及其他组织和公民的合法权益,不得违反公序良俗(第五条)。

境外NGO在中国的活动开展

1.代表机构及临时活动许可

《草案》在第六条中明确指出,境外非政府组织仅可通过以下两种方法开展活动:

  • 在中国设立代表机构(一个境外非政府组织只能够在中国设立一个代表机构);
  • 未登记代表机构需要开展活动的,应当事先取得临时活动许可(临时活动期限不超过一年)。

《草案》第二十三条规定,境外非政府组织若在中国境内设立了代表机构,其所有活动均应当由其代表机构办理。境外非政府组织代表机构驻在期限不超过五年,期满需要继续开展活动的,应当在期限届满六十日前经业务主管单位同意后,向登记管理机关申请重新登记。

对境外非政府组织的监管

根据《草案》,与国内非政府组织的监管模式类似,境外非政府组织在中国境内开展活动也受限于“双轨制”审查。境外非政府组织开展活动应当主要接受业务主管单位和登记管理机关(即有关公安机关)的监督管理。

1.业务主管单位的职责

境外非政府组织应当接受同一领域的业务主管单位或政府授权单位的监管,业务主管单位应履行下列监督管理职责:

  • 负责对境外非政府组织设立代表机构、变更登记事项、开展临时活动、实施新项目提出意见;
  • 负责对境外非政府组织代表机构年度检查提出意见;
  • 指导、监督境外非政府组织代表机构和取得临时活动许可的境外非政府组织依法开展活动;
  • 协助公安机关等部门查处境外非政府组织及其代表机构的违法行为。

2.公安机关的职责

境外非政府组织同时要接受公安机关的监督管理,公安机关应当:

  • 负责对境外非政府组织设立代表机构的登记;
  • 负责对境外非政府组织开展临时活动的许可;
  • 负责对境外非政府组织代表机构的年度检查;
  • 负责对境外非政府组织及其代表机构的活动进行监督,对违法行为进行查处。 

境外非政府组织的报告要求

《草案》延续了《基金会管理条例》及相关法律法规中对境外基金会境内代表机构需要每年接受业务主管单位和登记管理机关的年度检查的规定;除此之外,境外非政府组织或其代表机构还应当履行以下报告要求:

  • 境外非政府组织代表机构应当于每年11月30日前将包含项目实施、资金使用等内容的下一年度活动计划报业务主管单位同意,业务主管单位同意后十日内报登记管理机关备案;
  • 境外非政府组织实施项目前应当将登记证书、临时活动许可证明文件和活动内容等事项报项目实施地设区的市级人民政府公安机关备案。

代表机构的注销登记

境外非政府组织可以根据《草案》规定设立代表机构,但代表机构也可能由于特定原因而被注销。下列情形可能导致境外非政府组织代表机构的注销(第十七条):

  • 境外非政府组织撤销代表机构的;
  • 境外非政府组织终止的;
  • 境外非政府组织代表机构驻在期限届满未办理重新登记的;
  • 境外非政府组织代表机构依法被撤销登记或者吊销登记证书的;
  • 由于其他原因终止的。

境外非政府组织代表机构注销登记后,未尽事宜涉及相关法律责任的,由设立该代表机构的境外非政府组织承担。

代表机构的人事制度

《草案》就境外非政府组织代表机构的代表人数、中国境内人员的聘用、境外工作人员数量以及境外工作人员信息的备案做了规定。

每一代表机构应当设一名首席代表,可以根据业务需要设一至三名代表(第三十四条)。同时,境外非政府组织代表机构在中国境内聘请工作人员或者招募志愿者,应当委托当地外事服务单位或者中国政府指定的其他单位办理(第三十二条)。境外非政府组织代表机构中的境外工作人员的比例不得超过工作人员总数的百分之五十,且境外非政府组织代表机构的工作人员不得同时在其他境外非政府组织代表机构中任职(第三十五条)。境外非政府组织代表机构应当将工作人员信息报业务主管单位和登记管理机关备案(第三十二条)。

财务管理

《草案》第二十六条规定,境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐或者接受中国境内捐赠。

境外非政府组织在中国境内活动资金包括:

  • 境外合法来源的资金;
  • 中国境内的银行存款利息;
  • 依法取得的其他中国境内资金。境外非政府组织在中国境内活动不得取得或者使用前款规定之外的资金(第二十六条)。

另外,设立代表机构的境外非政府组织应当通过代表机构在登记管理机关备案的银行账户管理用于中国境内的资金。开展临时活动的境外非政府组织应当通过中方合作单位的银行账户管理用于中国境内的资金,实行单独记账,专款专用。不符合前两款规定的银行账户,境外非政府组织不得以其他任何形式在中国境内进行资金收付(第二十七条)。境外非政府组织应当按照代表机构登记的业务范围或者与中方合作单位协议的约定使用资金(第二十八条)。

境外非政府组织代表机构应当执行中国会计制度,聘请具有中国会计从业资格的会计人员依法进行会计核算。财务会计报告应当经中国境内会计师事务所审计并予以公开(第二十九条)。

法律责任

违反《草案》可能承担的法律责任主要包括取缔违法活动,没收非法财物和违法所得,吊销代表机构登记证书,给予警告或限期停止活动等(第五十六条)。

1.一般违法情形

境外非政府组织违反《草案》的情形包括:

  • 未经登记或者未取得临时活动许可,以境外非政府组织、境外非政府组织代表机构名义开展活动的;
  • 境外非政府组织代表机构驻在必要的登记证书期限届满、被暂停或吊销后,仍以境外非政府组织代表机构名义开展活动的;
  • 临时活动许可证明文件届满或被吊销后仍在中国境内开展活动的;以及违反规定以境外非政府组织分支机构名义开展活动的(第五十七条)。

2.个人责任

另外,《草案》第五十七、五十八条对违法活动的直接负责人也规定了相关法律责任,包括警告,十日以下拘留以及根据违法类型和严重性确定的罚款。

结语

对于已经或拟在中国境内开展活动的境外非政府组织来说,密切关注《草案》的相关进展十分重要。如《草案》正式颁布后,对境外非政府组织的主要监督管理机构将由相关民政部门变为公安机关。这一变化可能带来的后果是,已经在中国境内运作的境外非政府组织(例如根据《基金会管理条例》登记注册的境外基金会境内代表机构)需要向有关公安机构重新申请新的登记证书或履行其他手续。

除此之外,鉴于《草案》扩大了处罚范围并加重了不合规的代价(例如,在组织团体和个人层面同时给予处罚),境外非政府组织需要严格遵守《草案》的所有条款,特别是关于信息备案/报告、人事以及财务方面的要求。例如,境外非政府组织应当谨慎稳妥地对其财务事宜进行自我评估,以确保符合《草案》相关条文的规定。要注意保证境外非政府组织的银行账户的合理使用,防止其用于募捐、接受捐赠或其他法律禁止的活动。

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