作者：韩巍  Matthew Dickerson  何怡

简介

新冠病毒的爆发对美国经济造成了严重的破坏。作为回应，美国政府采取了一系列大规模行动来稳定和刺激经济。美国政府最新采取的措施是通过了一项经济救助方案，即《新冠病毒援助、救济与经济安全法案》（以下简称“CARES 法案”）。国会参众两院于上周通过了CARES法案，总统于2020年3月27日将该法案签署成为法律。

CARES法案是美国政府为应对新冠病毒爆发及爆发所引起的经济衰退所采取的一系列立法工作的第三阶段。第一阶段《防备和应对冠状病毒补充拨款法》，是由特朗普总统于2020年3月6日签署的一项紧急追加拨款法案。该法案向美国联邦机构拨款约80亿美元，用于包括开发疫苗、疾病监测和提供灾难贷款等目的。

随后，特朗普总统于2020年3月18日签署了《家庭优先新冠病毒应急法案》，该法案旨在通过提供带薪病假、税收抵免和免费新冠病毒测试，扩大食品援助和失业救济，以及增加医疗补助资金，减轻疫情对美国工薪阶层的影响。

除了立法方面的努力外，美国联邦储备委员会（以下简称“美联储”）和纽约联邦储备银行还利用其现有权力为市场注入了大量的流动性。[1]

 

CARES法案概览

CARES法案是一项综合法案，为个人、企业、州和地方政府以及联邦政府机构提供了多种救济援助。在经济稳定和救济措施方面，CARES法案通过贷款、担保和其他投资形式向陷入困境的企业（如航空公司）提供财政援助；通过薪酬保护计划为因疫情影响而遭受严重打击的小型企业提供救济，根据该计划，符合条件的企业将能够根据《小企业法》以优惠条件获得由联邦政府担保的无追索权贷款；通过退税直接向个人支付现金；并暂缓联邦学生贷款及应计利息的支付。CARES法案还包括针对受新冠疫情影响的个人和企业的全面税收减免，以及旨在满足医疗产品供应、医疗保健和公共卫生、药物研发与创新以及相关教育和其他需求领域的授权、拨款和其他规定。

在本备忘录中，我们将讨论CARES法案的关键条款，特别着重于经济稳定及救济相关的规定和计划。我们在另一篇备忘录中讨论了CARES法案的关键税收条款。[2]

 

CARES法案中的主要经济稳定和救济措施

 

  1. 对美国经济的普遍帮助

CARES法案通过贷款、担保和其他投资方式为美国商业经济提供了5,000亿美元的经济稳定基金，其中大约有460亿美元用于支持对维护美国国家安全至关重要的航空公司、货运公司和其他公司企业。其余的将用于向美联储现有信用计划或工具提供贷款、担保以及其他投资。该计划还将为符合条件的美国企业[3]、各州和当地政府提供财政援助。有关此支持的具体条款和条件，包括贷款利率、适当的约定、陈述、保证和要求，将由财政部长确定并且在 CARES法案颁布后的10天内公布申请程序和最低要求。该贷款计划的主要规定如下：

 

  • 所有贷款及贷款担保期限应尽可能短，但无论如何不得超过五年，并且应有足够的抵押或以反映贷款或贷款担保风险的利率发放，利率通常不应低于新冠病毒爆发之前可比贷款的利率。
  • 财政部长在确定借款方无法合理获得其他替代信贷后，将向符合条件的企业提供贷款和贷款担保。
  • 在还清贷款或贷款担保后的一年内，将禁止借款方：
    • 直接或通过其关联公司购买借款方或其母公司的股权证券，如果此类股权证券在国家证券交易所上市的话；或者
    • 就其普通股支付股息或进行其他资本分配。
  • 在2020年9月30日之前，禁止借款方裁员10%（以2020年3月24日员工数量为基础）以上。
  • 在还清贷款后的一年内，要求借款方为所有员工的工资（包括工资、奖金和股票激励）设定上限，具体如下：
    • 对于在2019年收入高于425,000美元的管理人员或员工，他们将无法获得：
      • 高于2019年的薪酬；或者
      • 在终止雇佣关系时，超过其2019年薪酬两倍的遣散费或其他福利。
    • 对于2019年收入超过300万美元的管理人员或员工，他们将不能获得超过以下两者相加的收入总额：300万美元的总薪酬加上他们在2019年获得的超过300万美元的薪酬部分的50％。
  • 由总统、副总统、行政机构负责人或国会议员（及其家庭成员）持有20％或更多的直接或间接利益的企业，将不能获得贷款或担保支持。
  • 对于对维护美国国家安全至关重要的航空公司、货运公司和企业的贷款或担保：
    • 如果该公司是上市公司，则财政部必须获得该公司的股权认购权或股权；或者
    • 如果该公司不是上市公司，则财政部可以自行决定接收该业务的股权认购权、股权或优先级债务工具；以及
    • 对于股权认购权或股权而言，纳税人必须能够参与合理的股权增值，对于有限债务工具而言，纳税人必须获得合理的利率支付。
  • 根据此计划提供的任何贷款的本金均无资格获得贷款减免。

 

CARES法案还专门为中型企业（即拥有500至10,000名员工的合格企业）提供财务援助。该计划下的直接年贷款利率上限为2％，且前六个月无偿还要求。根据此计划寻求贷款的企业必须证明，由于经济的不确定性，他们申请的贷款是必要的，并且企业必须承诺，在2020年9月30日前将收到的贷款用于保留至少先前员工人数（按照截至2020年2月1日的人数计算）的90%，并且员工将享受与之前相同的报酬和福利。与上述贷款计划的要求相同，借款方在未还清贷款前不得支付股息或回购自己公司或母公司的股权证券（如果在国家证券交易所上市），并且必须承诺在还清贷款后的两年内不外包或向海外转移任何工作，废除任何现存的员工共同议价协议，或在贷款期限内干扰任何工会组织活动。

CARES法案在财政部内设立了一个新的大流行病恢复工作特别监察长办公室，负责监督和协调对CARES法案相关经济稳定规定执行情况的审阅和调查工作。这个新办公室有权向贷款方索取和传唤信息，以确保其正确使用资金。此外，CARES法案成立了新的国会监督委员会，负责向国会报告 CARES法案经济稳定规定的适用、影响和有效性。

 

2. 对小型企业的援助

此外，CARES法案还通过修改《小企业法》的第7(a)节引入了薪酬保护计划（以下简称“计划”），该计划将投资3490亿美元协助包括小型企业（即雇员人数少于或等于500人的符合条件的美国企业）、某些非营利组织以及符合资格的自雇人员等获得贷款。该计划的主要特点如下：

  • 该计划将由小型企业管理局（以下简称“管理局”）监管，管理局可以参与发放或担保贷款。现有的管理局贷款方将有权根据该计划发放和批准贷款；并且管理局可以将权力扩展到其认为符合必要资格的新贷款方。
  • 借款方可在2020年6月30日之前获得贷款，借款方必须保证将收到的贷款用于维持薪酬，支付抵押贷款利息、租金、水电费、未偿还贷款的利息，以及保留员工，贷款方还须保证在当前不确定的经济情况下，申请贷款是必要的。
  • 贷款金额最高可达1,000万美元或月平均薪酬费用的5倍（以较低者为准）加上2020年1月31日之后收到的任何现有经济伤害灾难贷款（以下简称“EIDL”）的价值。
  • 申请人无需证明其无法在别处获得信贷。
  • 该贷款的利率上限为4％，不需要个人担保或抵押。
  • 贷款方必须将还款期限延迟至少6个月。
  • 管理局将在贷款方向借款方发放贷款后的五天内偿还贷款方贷款数额，对于不超过35万美元的贷款，支付5％的利率；对于在35万至200万美元之间的贷款，支付3％的利率；对于在200万至1000万美元之间的贷款，则按照支付1％的利率。
  • 贷款中用于支付薪酬费用（包括继续医疗、家庭与病假福利有关的费用）、抵押贷款利息、水电费及房租费用的部分（可能相当于贷款数额的100%）可获得减免；“薪酬费用”不包括超过10万美元年薪按比例分配的薪酬或向海外员工支付的工资。
  • 借款方可获得减免的贷款金额将在以下情况下相应减少：
    • 在收到贷款后的8周内，与某个先前参考时期的平均数相比，借款方减少了全职雇员的每月平均人数；或者
    • 在收到贷款后的8周内，借款方将任何雇员的工资或薪金减少至其最近一个完整工作季度的工资或薪酬的25％以上；年薪超过10万美元的员工除外。
  • 为鼓励借款方重新雇用员工和恢复新冠病毒爆发之前的薪酬水平，在进行上述计算时，发生在2020年2月15日至CARES法案通过后30天内的雇员人数减少或工资降低的情况将不予以考虑，前提是在2020年6月30日之前回聘员工并恢复薪水。

 

寻求贷款减免的借款方必须向贷款方提交能证明其符合上述条件的书面记录，符合要求的文件形式应包括证明支付房贷、房租和水电费的文件、工资税申报、州收入和失业保险申报、付款收据、帐目记录以及公司证明等。贷款方必须在收到借款方申请后的60天内决定是否减免贷款。在确定贷款减免额度后的90天内，管理局将向贷款方支付减免金额及在付款日前产生的应计利息。

除薪酬保护计划外，CARES法案还包括了其他旨在帮助小型企业的援助措施，其中包括：

  • 在2020年12月31日前，将管理局快速贷款的最高金额从35万美元增加到100万美元。
  • 通过放宽和扩展资格要求来扩展EDIL计划。
  • 通过修改符合小型企业债务人资格的某些例外条款，以及规定债务人在其债务总额从275万美元增加到750万美元的情况下仍有资格成为小型企业债务人，从而放宽小型企业的破产规定。

 

3. 对个人和家庭的援助

CARES法案还通过向某些个人纳税公民提供一次性可退还的税收抵免的方式，直接为个人和家庭提供援助。我们在《CARES法案中的企业和个人税收减免与福利》一文中对此有更详细的说明。

此外，CARES法案建立了一个有效期至2020年12月31日的临时大流行病失业援助计划，以帮助那些原本没有资格领取失业救济金（例如，自雇人员、独立承包商、工作经历有限的人等）但受新冠病毒大流行影响而无法工作的人。该计划向上述人员额外支付每周600美元、最多为期四个月；并向各州提供机会与联邦政府达成协议，以在现有的州失业救济金计划的基础上提供更多的补助金，但此类援助为期不得超过39周。

 

4. 对医疗行业的援助

除了向个人、家庭和企业提供直接援助外，CARES法案还将大量资金投入美国医疗系统，以应对新冠疫情。对医疗系统的主要援助如下：

  • 设立了一个1,000亿美元的基金，通过拨款和其他机制补偿医院和医疗保健提供者由新冠病毒直接导致的医疗保健相关费用和收入损失。
  • 该基金还将在未来四年中获得超过270亿美元的资金，用于购买个人防护设备以补充和恢复联邦和州的库存、获得疫苗、治疗剂和药物成分并支持未来的应急储备。
  • 向疾病预防与控制中心（“CDC”）提供43亿美元资金，用于准备和应对新冠病毒，包括为新冠病毒的监测、扩大实验室测试和健康数据收集提供资金。
  • 扩大检测新冠病毒的测试形式，包括：
    • 向食品和药物管理局（以下简称“FDA”）提供8,000万美元的资金。FDA是一个联邦机构，负责批准医疗设备和测试，以开发必要的医疗措施、疫苗、医疗产品和医疗供应链；以及
    • 允许对尚未得到FDA批准的测试提交紧急授权申请。
  • 允许使用个人的健康储蓄帐户购买非处方药。
  • 向以下医疗保健专业人员提供联邦或州法律责任豁免：有执业资格的、无偿自愿为感染新冠病毒的患者提供治疗、并在其资格范围内真诚行事而没有刑事或重大过失的。
  • 规定卫生和公共服务部部长在收到药品制造商提供的某类药品短缺或中断的通知后，必须优先考虑替代药品的审核。
  • 将在未来18个月内向补充营养援助计划（以下简称“SNAP”）追加1亿美元资金，以资助因新冠病毒新加入该计划的参与者。
  • 增加用于远程医疗和精神健康服务的资金，以及对为联邦医疗保险（即美国针对老年人和残疾人的联邦健康保险计划）患者提供治疗的医院的激励措施。

 

5. 暂停支付学生贷款

考虑到许多员工仍负有持续偿还联邦学生贷款的义务，CARES法案规定在六个月内自动暂停所有联邦学生贷款的本息偿付，并暂停对拖欠学生贷款的追收工作（如扣押工资、抵消社会保障和扣押退税）。尽管受到来自民主党议员的压力，CARES法案并没有广泛取消学生​​贷款支付；对于学生从私人贷款方处获得的、并非由联邦计划提供的私人贷款， CARES法案将不予豁免。

此外，CARES法案还向教育机构、教师和学生提供总额为300亿美元的补助和其他财政援助，以帮助应对新冠病毒，支付与停课、获取在线教学技术支持以及校园运营被中断所产生的相关费用，并且修改了与校园援助、联邦补助教育机会助学金、联邦工读计划、补贴贷款、裴尔助学金和外国教育机构有关的规定。

结论

CARES法案的通过是民主、共和两党共同努力的结果，这在当前两党高度分化的政治环境中极为少见，而公众对CARES法案通过的反应在很大程度上也是积极的。CARES法案是美国历史上规模最大的单一经济救助和刺激方案。但是，鉴于新冠疫情造成的巨大损失，舆论认为美国政府需要做更多的工作才能稳定经济。在未来几天内，相关美国政府机构将开始实施CARES法案的救助计划，其本身就是一项庞大的工程。

 

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[1]有关美联储最近采取的行动，请参阅备忘录《美联储为刺激经济采取的广泛新措施》。

[2]有关与税收相关的讨论，请参阅备忘录《CARES法案中的企业和个人税收减免与福利》。

[3]符合条件的企业必须有偿付能力、成立于美国境内、并且必须在美国境内经营重要的业务和拥有大部分员工。