中国出口管制法下行政法律责任的实践和展望

孙兴 公司业务部 金杜律师事务所

2020年12月1日，《中华人民共和国出口管制法》（以下简称“《出口管制法》”）正式生效。该法对我国现行出口管制相关制度作出了一系列调整，特别是加大了对违法行为的惩处力度。本文将比较《出口管制法》与《对外贸易法》、《海关法》、《海关行政处罚实施条例》以及监控化学品管理条例、核出口管制条例、军品出口管理条例、核两用品及相关技术出口管制条例、导弹及相关物项和技术出口管制条例、生物两用品及相关设备和技术出口管制条例等[1]6部有关出口管制的行政法规（以下简称6部行政法规）中关于违反出口管制有关规定情况下的行政责任，并分析实际案例，展望今后中国出口管制法下的行政法律责任。

一、行政处罚的实施机关继续由商务部、海关执法为主

《对外贸易法》规定，进出口属于禁止进出口的货物的，或者未经许可擅自进出口属于限制进出口的货物的，由海关实施行政处罚；违规进出口属于禁止进出口或者限制进出口的技术或者国际服务贸易，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚；法律、行政法规没有规定的，由国务院对外贸易主管部门实施处罚。（第61、62条）由此可见在管制物项出口领域涉及到的行政处罚实施机关包括了海关、商务部以及法律、行政法规规定的实施机关。

6部行政法规对行政处罚实施机关作出了比较详细的规定，从下表可以看出主要实施机关为海关和商务部。需要说明的是军品出口管理条例、监控化学品管理条例虽然没有明确规定海关实施对违法该条例违规行为的处罚。但在军品、监控化学品出口通关中，如果发现企业违法，海关将依据《海关法》、《海关行政处罚实施条例》等法律实施行政处罚。

就实际处罚案例情况看，经查询商务部、工信部、国防科工局等国家部委网页，除商务部在2004年公开披露了对中国一家从事外经贸业务的公司和一家从事化工业的公司违反《导弹及相关物项和技术出口管制条例》的行为，被分别处以数百万元的罚款外，没有查询到涉及出口管制行政处罚的公开案例。各级工业和信息化部门的政务公开信息中有相关行政处罚数据，但无法查询到是否涉及出口环节，是否为违法出口管制的处罚，因此难以纳入文本的分析。经查询各海关行政处罚公开案例，以上海海关、宁波海关、杭州海关以及南京海关为例，2019年上述四关分别查处对4起、3起、2起和1起违法出口管制法规案例。由此可见，在过去实践中，海关查处违法出口管制案例比较多发。

刚生效的《出口管制法》对行政处罚的实施机关规定是：出口管制违法行为，由国家出口管制管理部门进行处罚；法律、行政法规规定由海关处罚的，由其依照《出口管制法》进行处罚。（第40条）国家出口管制管理部门包括了商务部、国家禁化武办（工信部）、国防科工局、中央军委装备发展部等部门。

因此可以预见，今后对于出口管制违法行为的行政处罚机关依然保持之前的格局，即由商务部、海关实施处罚为主，而且海关实施行政处罚的案例较为多发。

分工方面，根据法律规定和以往实践，在出口环节海关查获的包括未经许可擅自出口管制货物，超出出口许可证件规定的许可范围出口管制货物，出口禁止出口的管制货物的违法行为由海关行政处罚。在出口环节，海关查获的第三方服务提供商与走私人通谋，以及因报关企业和报关人员责任导致申报错误影响管制物项许可证件的，由海关调查和行政处罚。对于其他行为以及涉及到管制技术、服务的，将由商务部等进行调查和处罚。

二、设定出口管制违法行为的种类扩大

《对外贸易法》规定了7类违规出口相关行为将被受行政处罚，分别是：未经许可擅自出口属于限制进出口的货物，出口属于禁止出口的货物的，出口属于禁止出口的技术的，未经许可擅自出口属于限制出口的技术的，伪造、变造或者买卖许可证的行为，从事属于禁止的国际服务贸易的，或者未经许可擅自从事属于限制的国际服务贸易的。（第61、62、63条规定）

《海关法》和《海关行政处罚实施条例》设定与出口管制相关的有7类违法行为，包括：走私出口禁止出口货物；走私出口国家限制出境的货物；与走私人通谋为走私人提供贷款、资金、帐号、发票、证明、海关单证，提供运输、保管、邮寄或者其他方便，且尚不构成犯罪的；以及违规出口国家禁止出口的货物；违规出口国家限制进出口的货物不能提交许可证件；申报不实影响许可证件管理的行为；以及报关企业、报关人员对委托人所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生申报不实影响许可证件管理的行为。（海关法第82、83、84条，海关行政处罚实施条例第7、8、9、10、13、14、15、17条）

除监控化学品管理条例外，6部行政法规规定的出口有关违法行为的类型基本与《对外贸易法》一致，包括了违法出口管制货物，违法出口管制技术，伪造、变造或者买卖（转让）出口许可证件的，还包括以欺骗或者其他不正当手段获取出口许可证件的。此外，导弹及相关物项和技术出口管制条例、军品出口管理条例、生物两用品及相关设备和技术出口管制条例等规定对未经登记擅自经营出口，超越核定的经营范围经营，擅自超出许可的范围出口违规行为。军品出口管理条例规定了军品出口经营活动中，不得有危害国家安全或者社会公共利益，以不正当竞争手段排挤竞争对手，侵害中华人民共和国法律保护的知识产权等行为。在出口环节，监控化学品管理条例规定及其实施细则规定了违法经营监控化学品，以虚假合同或者虚假保证书等文件骗取监控化学品进出口批准文件的，以及隐瞒、拒报有关监控化学品的资料、数据，或者妨碍、阻挠检查监督的，都将被行政处罚。

就实际处罚案例情况看，出口管制物项未提供许可证件，以及将管制物项申报成非管制物项出口为最为常见的两类违法行为。

典型案例1（出口未提交许可证件）：

A公司于2019年10月向海关申报出口至赞比亚一般贸易项下套服1000套，短筒靴1000双。经海关查验，实际出口货物为军服和军靴，出口需军品出口许可证，货物价值人民币62万元。海关根据《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十四条第一款之规定，对A公司科处罚款人民币60000元。

典型案例2（申报不实影响许可证件管理）：

B公司于2019年10月向海关申报出口至韩国一般贸易项下塑料离心泵5台，申报商品编号8413709990。经查，实际出口货物为IMC型磁力泵，应归入商品编号8413709940，出口需提供两用物项和技术出口许可证，货物价值人民币32万元。根据《中华人民共和国海关法》第八十六条第（三）项、《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第十五条第（三）项之规定，海关对B公司科处罚款人民币35000元。

此次《出口管制法》规定了9类出口管制违法行为：包括：①未经许可擅自出口管制物项；②超出出口许可证件规定的许可范围出口管制物项；③出口禁止出口的管制物项；④伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件的；⑤以欺骗、贿赂等不正当手段获取管制物项出口许可证件，或者非法转让管制物项出口许可证件的；⑥出口经营者未取得相关管制物项的出口经营资格从事有关管制物项出口的；⑦明知出口经营者从事出口管制违法行为仍为其提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的；⑧出口经营者违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的；⑨出口经营者拒绝、阻碍监督检查的。（第33、34、35、36、37、38条）

较之前有关法律，《出口管制法》新增了3类违规行为，分别是⑦明知出口经营者从事出口管制违法行为仍为其提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的；⑧出口经营者违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的；⑨出口经营者拒绝、阻碍监督检查的。需要说明的是：监控化学品管理条例规定及其实施细则规定了生产、经营或者使用监控化学品企业的被检查监督的义务。

三、出口经营者是最主要的违法责任主体，第三方服务提供商责任予以明确

《出口管制法》规定的7种违法行为的责任主体为出口经营者，另一种违法行为（伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件）既可能包括出口经营者、也包括其他组织或个人，还有一种违法行为的主体是为出口管制违法行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的第三方服务提供商。

出口经营者与《对外贸易法》项下的对外贸易经营者的范围应该是一致的，也应该包括了《海关法》项下的境内货物发货人以及生产销售单位。

对于第三方服务提供商的责任，以往实践中，如果海关发现在出口管制物项过程中，第三方服务提供商与走私人通谋的，对于第三方服务提供商的行为会按照走私行为认定和处罚。《海关法》和《海关行政处罚实施条例》规定的第三方服务主要包括了提供贷款、资金、帐号、发票、证明、海关单证，提供运输、保管、邮寄或者其他方便。另外，对于为出口管制货物提供报关服务的报关企业、报关人员，如果其对出口经营者所提供情况的真实性未进行合理审查，或者因工作疏忽致使发生申报不实影响许可证件的，海关可以对报关企业进行行政处罚。

对于境外的组织和个人在境内违反出口管制规定，或者在境外对从中国购入的受控物项实施再出口时发生违规问题，有可能被追究相关法律责任。不过，对于境外的组织或个人的具体合规义务、违法行为类型及对应处罚措施，在此次《出口管制法》中没有明确，有待配套法规进一步明确。

四、行政处罚种类增多，最高罚款幅度加重，罚则统一适用《出口管制法》

《对外贸易法》规定如果由海关处罚的，依照有关法律、行政法规的规定处理、处罚；商务部处罚的，则处罚种类和幅度为：没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款，没有违法所得或者违法所得不足一万元的，处一万元以上五万元以下罚款。同时，商务部可以在三年内不受理违法行为人提出的进出口许可证的申请，或者禁止违法行为人在一年以上三年以下的期限内从事有关货物、技术进出口或者国际服务贸易经营活动。甚至，商务部还可以禁止违法行为人一年以上三年以下的期限内从事有关的对外贸易经营活动。在禁止期限内，海关根据商务部依法作出的禁止决定，对该对外贸易经营者的有关进出口货物不予办理报关验放手续，外汇管理部门或者外汇指定银行不予办理有关结汇、售汇手续。

《海关法》和《海关行政处罚实施条例》针对不同的违法行为设定了不同处罚种类和处罚幅度。对于走私行为，没收走私货物及违法所得，可以并处100万元或者货物等值以下罚款。对于违法出口禁止出口的货物，处100万元以下罚款。违法出口限制出口的货物，处货物价值30%以下罚款。因申报不实影响许可证件管理的，处货物价值5%以上30%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得。

6部行政法规规定的行政处罚种类以及最高行政处罚种类和幅度如下表：

以往实践中，如典型案例1和2，海关对于出口管制物项未提交许可证件和申报不实影响许可证件管理的，分别科处货物价值的10%左右的处罚金额。

《出口管制法》根据9种违法行为的性质和情节轻重，分别规定了警告、没收违法所得、行政罚款、责令停业整顿、撤销许可、吊销出口经营资格等六种行政处罚。其中罚款适用于全部9种违法行为，且规定的罚款金额相对较高，最高甚至可以达到违法经营额的20倍。其中对于出口经营者7种违法行为，除拒绝、阻碍监督检查行政处罚最低金额为10万元外，其余6种行为的行政处罚最低金额不低于50万元。

除行政处罚外，国家出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以禁止其在五年内从事有关出口经营活动。另外，国家出口管制管理部门依法将出口经营者违反《出口管制法》的情况纳入信用记录。

适用法律方面，以往案例可以看出海关在行政处罚决定书中适用的罚则为《海关法》和《海关行政处罚实施条例》，商务部行政处罚适用的法律为《导弹及相关物项和技术出口管制条例》。《出口管制法》明确规定统一适用该法。这最为直接的影响是海关行政处罚金额将会大幅增长。例如以典型案例1为例，因为案值超过了50万元，因此根据《出口管制法》将会被处罚人民币310万元至620万元处罚，较现在6万元罚款金额增长50倍以上。

五、国家出口管制管理部门被赋予较大调查权

《出口管制法》赋予了国家出口管制管理部门对涉嫌违反出口管制法的行为进行调查权，包括检查场所、询问、查阅和复制有关资料、检查运输工具、制止以及责令运回管制物项等。需要强调的是，经国家出口管制管理部门负责人书面批准，国家出口管制管理部门还可以查封、扣押相关涉案物项，以及查询被调查者的银行账户。较大调查权的赋予和丰富的调查手段，有利于国家出口管制管理部门快速有效收集充分的证据，查办违法行为。

国家出口管制管理部门不包含海关，因此海关并没有《出口管制法》规定的上述调查权限和手段。但海关可以依据《海关法》等有关规定，享有有关调查权。上述出口管制违法行为的调查权力海关基本上都已经具有。但需要指出的是，《海关法》规定的查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款的情况是针对走私案件，对于违规案件海关并没有该项权力。因此如果违反出口管制的行为仅构成了《海关法》规定的违规行为，而不构成走私行为的，海关没有权力查询银行账户。海关在调查出口管制违法行为时，适用的程序法仍然依照《海关法》、《海关行政处罚实施条例》和海关总署令第159号（中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定）。

[1] 2019年12月23日商务部部长钟山在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上作的《关于〈中华人民共和国出口管制法（草案）〉的说明》