景云峰胡梅、张晓旻、李慧斌 公司业务部 纽约办公室 金杜律师事务所

引言

美国时间2020年11月18日,美国商务部工业与安全局(Bureau of Industry and Security,BIS)发布了一项最终规则[1],对《出口管制条例》(Export Administration Regulations,EAR)进行修订。本次修订除了确保EAR与《2018年出口管制改革法案》(Export Control Reform Act of 2018,ECRA)的一致性之外,还聚焦于扩大出口管制执法权限,特别是新增了对域外执法的授权性条款。本文将对BIS下属主要执法部门之一的出口执法办公室进行简要介绍,并对本次修订中值得关注的主要条款及其可能带来的影响进行探讨。

一、主要修订内容概述

BIS发布的最终规则在以下几方面对EAR进行了修订:

  1. 增强EAR与ECRA的兼容性

本次修订对EAR条款进行了更新,一方面在EAR中进一步落实了ECRA的有关规定,另一方面,通过修订增强了EAR与ECRA中相关规定的一致性,替换了EAR中对已失效的《1979年出口管制法案》(Export Administration Act of 1979,EAA)的引用(EAA已被ECRA取代)[2]

  1. 扩大出口管制执法权限

本次EAR的修订主要集中在出口管制的执法环节,可理解为扩大了出口管制的执法权限,具体包括:①许可前检查(Pre-License Checks ,下称“PLCs”)和装运后核查(Post-Shipment Verifications,下称“PSVs”);②海外调查权;③对美国境内外的出口、再出口和转移(国内)进行搜查、检查、扣押、查封;④检查账簿、记录和其他资料;⑤违规和处罚。

二、美国出口执法办公室(Office of Export Enforcement

美国出口管制的主管机构为BIS,其主要职能是通过实施有效的出口管制促进美国的国家安全、外交利益和经济目标,以及保持美国战略技术持续领先。BIS根据ECRA的授权,对受EAR管辖的物项实施出口管制。

BIS下属的出口执法部门(Export Enforcement Arm)由出口执法办公室(Office of Export Enforcement,OEE)、执法分析办公室(Office of Enforcement Analysis,OEA)和反抵制合规办公室(Office of Antiboycott Compliance,OAC)组成,主要工作包括调查违规行为、阻止非法出口、进行最终用途检查、教育出口交易各方改进出口合规操作并识别可疑询问、通过评估交易各方的诚信程度为许可审核提供支持,以及积极追究出口管制违规主体的刑事或行政责任等。此外,BIS执法部门还可以根据需要,将有关当事人列入 BIS实体清单(Entity List)、未经核实名单(Unverified List)或和被拒绝人员名单(Denied Party List)。

在2019财年,BIS的调查导致36名个人和企业因违反出口规定而被刑事定罪,由此被处以刑事罚款共计1,238,470美元、没收1,064,015美元、赔偿1,120,802美元,被处以监禁共计1,038个月。此外,OEE和BIS首席法律顾问办公室(Office of
Chief Counsel)共处理了35项出口事项的行政处罚,累计作出民事罚款共17,998,500美元。[3]

  1. 主要职能

OEE是专门负责执行出口管制法规的联邦执法机构,其负责调查美国主体违反出口规定的行为,以及外国人未经许可将受EAR管辖物项转口或转让给被禁止的最终用途、最终用户或目的地的行为。OEE从各种渠道获得情报和线索(包括对出口单证的审查、海外最终用途的监督、行业信息等),对违规行为展开调查。

  1. 执法人员

OEE的执法人员被称为“特别探员”(special agent),是经过宣誓的联邦执法人员。他们有权携带枪支、实施逮捕、执行搜查令、送达传票,扣押和查封将要非法出口、再出口或转移(国内)的物项,并有权命令将违反美国法律出口的物项运回美国。

  1. 与其他联邦执法部门的合作

(1)OEE在美国各地设有办事处,并与其他联邦执法机构密切合作。通过向联邦调查局(Federal Bureau of Investigation,FBI)的外地办事处以及国防部下属的国防刑事调查处(Defense Criminal Investigative Service,DCIS)派遣特别探员,OEE可以更全面地对出口管制违规行为进行调查。

(2)根据在调查过程中收集的信息,OEE与司法部(Department of Justice,DOJ)的检察官密切合作,对违法者提起刑事诉讼,并可通过与BIS首席法律顾问办公室(Office of Chief Counsel for Industry and Security)合作,提出行政诉讼。

(3)OEE还积极与相关行业开展联系,从而提高业界对合规最佳实践(Best Practice)和潜在违规行为(即 “警示红旗/Red Flag” )的意识。

三、有关EAR域外执法权的重要修订

  1. 明确BIS的域外执法权

ECRA第111(a)(4)条授权商务部长在美国境内外进行出口执法调查[4]。修订后的EAR新增了第734.11条,提到ECRA对商务部长在美国境外开展执法活动的授权,包括但不限于开展调查、要求相关人员提供信息、进行许可前检查(PLCs)和装运后核查(PSVs)等,可被视作EAR中域外执法的授权条款。该条要求BIS官员在国外司法管辖区内须谨慎行事,并尽可能遵守东道国法律。在美国境外采取任何执法行动时,BIS官员将确保与美国政府有关机构进行协商和协调,并以符合美国作出的国际承诺和缔约的国际协议的方式行事。

  1. 扩大执法权限并将海外执法权具体化

如前所述,本次修订新增了对域外执法的授权性条款(EAR第734.11条),并在与针对受管辖物项的出口、再出口和转移(国内)进行搜查、检查、扣押、查封等相关的具体规定中明确了域外调查及执法权限。

EAR第758.7(b)条对执法活动的具体内容进行了规定。修订后的第758(b)条明确了执法的法律依据,并对执法活动内容进行了细化,扩大了执法权限,明确了域外调查及执法的内容。其中:

  • 原第7(b)(1)条仅规定了对物项的检查(Inspection of Items),而修订后的第758.7(b)(1)条将执法权限扩大到“检查、搜查和扣押物项”(Inspection, search and detention of items);
  • 原第7(b)(1)(i) 条仅要求出口报关物项需接受检验,核查电子出口信息及出口单证,确保出口符合EAR及其他法律的规定,而修订后的第758.7(b)(1)(i) 条扩大了执法内容,并在具体规定中明确了域外执法权,即“凡属商务部长管理或执行的出口法律法规所规定的物项,不论是已经出口、正在出口或者即将出口、再出口或者转移(国内)的,均须接受检查、搜查和扣押”,其中再出口和国内转移通常发生在第三国,也就是说执法人员可以在美国境外对受EAR管辖的物项进行“检查、搜查和扣押”;
  • 原第7(b)(1)(ii)条中规定的“检查地点”的范围仅限于“运输工具的提货地点或授权检查人员的驻地”,而修订后第758.7(b)(1)(ii)条将执法地点扩大为“可以在美国境内外的任何地点进行”。此外,修订后的EAR第758.7(b)(5)条中的“检查、搜查和扣押运输工具”、第758.7(b)(6)条中的“查封财产(Seizure of Property)”均采用了执法活动“可以在美国境内外任何地点进行”的表述。

虽然各界对美国执法人员如何实现域外的执法和调查还存在诸多疑问,但本次对EAR第734.11条和第758.7条的修订,至少在理论层面为执法人员实施域外调查和执法提供了法律依据,因此应当引起相关各方的适当关注。

  1. 将出口清关方面的出口管制执法权限收归OEE

根据修订前EAR第758.7条的规定, OEE、海关和邮局(Postmaster)共同行使在货物清关方面的执法权。本次对EAR的修订,删除了授权海关等其他政府部门执法或OEE需在获得海关授权后进行执法活动的表述,将出口管制执法权统一授予OEE。主要修改内容如下:

  • 原EAR第7(a)条作为授权性条款,将出口清关方面的执法权授予OEE、海关和邮局,而修订后的第758.7(a)条一方面明确了授权的法律依据,另一方面删除了海关及邮局的表述,将执法权授予OEE,并规定由OEE官员及OEE指定的其他美国官员执行ECRA及其他相关法律法规授予商务部长的权力;
  • 原EAR第7(b)(5)条中的“检查、搜查和扣押运输工具”及第758.7(b)(6)条中的“查封财产”主要由海关执法,或由海关与OEE共同执法,修订后的前述条款将执法权统一授予OEE;
  • 修订了EAR第7条中有关“提供和检查记录”的规定,相应地删除了“美国海关总署(U.S. Customs Service)”等内容[5],保留了对OEE的授权。

此举的主要目的是为了与ECRA中有关执法权授权的规定保持一致[6],因此删除了由海关等其他政府部门进行出口管制执法或OEE需与其他政府部门共同执法的规定,将出口执法权完全地授予了OEE。

四、企业应关注的其他重要修订内容

  1. 许可前检查结果是审核出口许可申请的考量因素之一

进行许可前检查(PLCs)的主要目的是核查接收方的身份和可靠性(其将接收需许可证方可出口的受EAR管辖物项),修订前的EAR第750.4(b)(2)条中已有相关规定。修订后的第750.4(b)(2)条在原有基础上对该制度作出了进一步细化,特别增加了“对许可申请中的陈述进行核实”一项。此外, PLCs的检查结果将被告知相关许可审查官,且被作为BIS决定是否颁发许可证时考量的因素之一,这也更加明确了PLCs收集信息的目的。

  1. 许可证申请中的虚假陈述可导致许可证无效

EAR第750.7(a)条对出口许可证的颁发进行了规定,BIS根据申请人所作出或提交的与许可证申请相关的陈述、说明函和其它有关材料授予许可。修订后的第750.7(a)条增加了关于许可证申请中的虚假陈述可导致许可证无效的表述,即“通过在许可证申请、说明函及相关申请材料中做虚假、误导性陈述,或者虚构、隐瞒重要事实而获得的出口许可证,该许可证自颁发之日起无效(void)”,并引用了EAR第750.8(a)条中关于可在无事前通知的情况下对许可证进行撤销(revocation)的规定。

  1. 增加被认定为违规行为的情形

EAR第764.2条规定了构成违规的几种情形。本次对EAR的修订删除了根据EAA设置的条款(原EAR第764.2(f)条中的“出于非法出口意图的占有”),此外还新增了几种构成出口管制违规的情形。具体如下:

  • 在原第2(b)条所规定“引起、协助或教唆违规行为”所列举的情形[7]的基础上,增加了“批准(approve)”情形;
  • 在原第2(e)条所规定的“明知违规而行事”所列举的情形的基础上[8],增加了“进行为促成前述活动(违规订购、购买、转移、隐藏、储存、使用、出售、出借、处置、转让、运输、融资、转运或以其他方式提供服务)的协商谈判”的情形;
  • 原第2(k)条所规定的“违反拒绝令规定的行为”仅要求不得违反拒绝令(denial order),本次修订在此基础上增加了“临时拒绝令(temporary denial order)”,即违反拒绝令或临时拒绝令均构成违规行为。

上述针对EAR中违规情形的修订,在整体上增加了出口管制违规的情形,并对实践中常见的某些行为(如批准、协商谈判等)的违规性进行了明确,一定程度上对参与出口活动的各方主体都提出了更高的合规要求。

结语

本次BIS对EAR的修订体现了美国出口管制制度的改革思路。一方面,本次修订删去EAR中对已失效的上位法EAA的引用,使EAR与现行有效的上位法ECRA保持统一,落实了ECRA中的有关规定,进一步完善了现有出口管制法律体系;另一方面,本次修订还将过去相对分散的出口管制的执法权统一和集中于OEE,减少了执法的重叠。本次EAR修订对业务中涉及美国出口管制物项买卖的中国企业无疑提出了更高的合规要求。中国企业可能将面临更大的合规及经营挑战,建议应当尽早对现有出口管制合规内控制度及体系进行比照性检查,并及时加以完善。

感谢实习生闫璐对本文的贡献

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[1] https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/regulations-docs/federal-register-notices/federal-register-2020/2660-85-fr-73411-enforcement-provisions-0694-ah81/file

[2] EAA授权美国商务部实施出口管制,BIS通过制定EAR执行上述职能。在EAA失效后的很长一段时间内,美国总统通过签署行政令的方式使得EAR得以继续保持效力。

[3] 参见https://www.bis.doc.gov/index.php/documents/enforcement/1005-don-t-let-this-happen-to-you-1/file

[4] ECRA Sec 111 (a)(4) conduct investigations (including undercover) in the United States and in other countries, including intercepting any wire, oral, and electronic communications, conducting electronic surveillance, using pen registers and trap and trace devices, and carrying out acquisitions, to the extent authorized under chapters 119, 121, and 206 of title 18, United States Code, and other applicable laws of the United States; 详见https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text#H787823D5120740C98BC39A4BE58A6B38

[5]上述修订不影响其他机构或官员根据其他法规和条例所享有的权力。

[6] ECRA SEC. 105. (a) In General.—The President shall delegate to the Secretary of Commerce, the Secretary of Defense, the Secretary of State and, as appropriate, the Director of National Intelligence and the heads of other appropriate Federal departments and agencies, the authority to carry out the purposes set forth in subsection (b).见https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text#HB67D9646D8E54F429933213C196FD0CD;

ECRA SEC 111 (a) In order to enforce this title, the President may—(1) issue regulations, orders, and guidelines; (2) require, inspect, and obtain books, records, and any other information from any person subject to the provisions of this title; (3) administer oaths or affirmations and by subpoena require any person to appear and testify or to appear and produce books, records, and other writings, or both; (4) conduct investigations (including undercover) in the United States and in other countries, including intercepting any wire, oral, and electronic communications, conducting electronic surveillance, using pen registers and trap and trace devices, and carrying out acquisitions, to the extent authorized under chapters 119, 121, and 206 of title 18, United States Code, and other applicable laws of the United States; (5) inspect, search, detain, seize, or issue temporary denial orders with respect to items, in any form, that are subject to controls under this title, or conveyances on which it is believed that there are items that have been, are being, or are about to be exported, reexported, or transferred in violation of this title, or any regulations, order, license, or other authorization issued thereunder; (6) conduct prelicense inspections and post-shipment verifications; and (7) execute warrants and make arrests.

见https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040/text#H4AAE2E61D33D4647BC75F5D66C81920B

[7] 任何主体不得导致或协助、教唆、劝告、指挥、诱导、促成、允许从事出口管制相关法律法规或据此发出的任何命令、许可证或授权所禁止的行为。

[8] 在明知违反出口管制相关法律法规或据此发出的任何命令、许可证或授权的情况下,对于受EAR管辖的物项进行订购、购买、转移、隐藏、储存、使用、出售、出借、处置、转让、运输、融资、转运或以其他方式提供服务的活动。