从生物安全角度简评《动物防疫法》修订亮点

李佳、王薇 公司业务部 金杜律师事务所

引言

近年来，世界各地新发频发传染病，据有关调查，约有70%来源于动物，这使得动物防疫变得前所未有的重要。《生物安全法》第三十二条规定，国家保护野生动物，加强动物防疫，防止动物源性传染病传播，并且“防控动植物疫情”被列为《生物安全法》适用范围“八大方面”的首位。作为规制动物防疫活动的专门法律，现行《动物防疫法》（以下简称“旧法”）是2007年修订、2008年1月1日起实施的[1]。鉴于实施中存在的一些问题[2]，且受到新冠疫情推动，修订后的《动物防疫法》于2021年1月22日表决通过，并即将于2021年5月1日正式实施。本文将从生物安全视角，针对新修订的《动物防疫法》（以下简称“新法”）中与生物安全相关的规定进行简要评析，供相关企业参考。

一、 防疫方针的调整

根据新法第五条，动物防疫的方针由旧法的“预防为主”，调整为“预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合”，并且新法第一条规定的立法目的中的表述也由“预防、控制和扑灭动物疫病”调整为“预防、控制、净化、消灭动物疫病”。

根据全国人大常委会办公厅答记者问介绍，净化是消灭特定动物疫病的必经之路，世界卫生组织等国际组织积极推动全球和区域性动物疫病净化，不少国家动物疫病净化、消灭取得成功经验；且动物疫病净化有其特点，比如需要采取疫病检测、检验检疫、隔离、扑杀等，所以需要法律提供强有力的保障[3]。因此，新法借鉴国际先进做法，通过新增病死动物的无害化处理和兽医管理等内容，对动物疫病净化消灭规划和计划等作出了规定，从而在进行全面防控的基础上，推动动物疫病从有效控制向逐步净化消灭转变。

二、新法下的防疫责任体系

旧法下，动物防疫责任主要由政府兽医主管部门承担（国家层面主管部门为农业农村部畜牧兽医局）。而根据新法相关规定，动物防疫责任调整为以农业农村主管部门为主、其他有关部门在各自职权范围内各负其责、各尽其能的防疫责任体系。具体总结如下表所示。

此外，参照《生物安全法》关于工作协调机制的规定[4]，新法还增加规定了以下两个协作机制以及相关通报制度。

一是，县级以上人民政府卫生健康主管部门和本级人民政府农业农村、野生动物保护等主管部门应当建立人畜共患传染病防治的协作机制。发生人畜共患传染病疫情时，县级以上人民政府农业农村主管部门与本级人民政府卫生健康、野生动物保护等主管部门应当及时相互通报；

二是，国务院农业农村主管部门和海关总署等部门应当建立防止境外动物疫病输入的协作机制。海关发现进出境动物和动物产品染疫或者疑似染疫的，应当及时处置并向农业农村主管部门通报。

三、建立多部门联动监管下的动物疫病风险评估制度

为回应近年来在动物产品的国际贸易中进口国不断提出的提供有关动物疫病风险评估的法律依据及出具评估报告的要求，旧法第十二条规定了动物疫病风险评估制度，但主管部门仅限于国务院兽医主管部门（即现农业农村部畜牧兽医局）。

新法出于进一步提高动物防疫科学性水平的考虑，以及为与《生物安全法》规定的生物安全风险调查评估制度[5]相一致，于第十五条规定，国家建立动物疫病风险评估制度，由农业农村主管部门会同本级卫生健康等有关部门，对动物疫病风险进行评估。具体而言：

• 国务院农业农村主管部门会同国务院卫生健康等有关部门对动物疫病进行风险评估，并制定、公布动物疫病预防、控制、净化、消灭措施和技术规范；
• 省级人民政府农业农村主管部门会同本级人民政府卫生健康等有关部门开展本行政区域的动物疫病风险评估，并落实动物疫病预防、控制、净化、消灭措施。

此外，新法还建立健全动物及其产品调运监管制度。为了控制动物疫病跨区传播，新法第四十六条规定，发生重大动物疫情时，国务院农业农村主管部门负责划定动物疫病风险区，禁止或者限制特定动物、动物产品由高风险区向低风险区调运。

四、强化非食用性利用野生动物检疫检验

虽然野生动物不属于《动物防疫法》的规制对象，但现实中却存在着人工捕获野生动物、非法野生动物交易、滥食野生动物陋习等现象，导致人畜共患传染病的风险一直存在，比如SARS、口蹄疫、疯牛病。因此为了防止野生动物和人类之间的传染病传播，新法主要从以下方面强化野生动物检疫。

一是，因科研、药用、展示等特殊情形需要非食用性利用的野生动物，应当按照国家有关规定进行检疫，检疫合格的，方可利用；

二是，人工捕获的野生动物，应当按照国家有关规定进行检疫，检疫合格的，方可饲养、经营和运输。

三是，完善检疫规定，由国务院农业农村主管部门会同国务院野生动物保护主管部门制定野生动物检疫办法。

此外，为了与《动物防疫法》衔接，目前正在修订过程中的《野生动物保护法》（修订草案）中也规定：国家加强对野生动物的检验检疫管理，对野生动物进行检验检疫，适用《动物防疫法》的有关规定。

五、增设病死动物和病害动物产品的无害化处理制度

无害化处理，是指用物理、化学等方法处理病死及病害动物和相关动物产品，消灭其所携带的病原体，消除危害的过程[6]。2014年，国务院办公厅印发《关于建立病死畜禽无害化处理机制的意见》，要求建立病死畜禽无害化处理机制。2017年，农业农村部印发《病死及病害动物无害化处理技术规范》，对焚烧法、化制法等处理方式的适用对象、技术工艺、操作注意事项等作出明确规定。而鉴于无害化处理在实务推进中仍然存在一些问题，本次修订首次在法律层面对此予以详细规定，也是对“净化”方针的具体体现。

首先，将病死动物、病害动物产品无害化处理纳入了动物防疫的定义。即，动物防疫是指动物疫病的预防、控制、诊疗、净化、消灭和动物、动物产品的检疫，以及病死动物、病害动物产品的无害化处理。

其次，新增一章专门对无害化处理予以规范，明确了生产、经营、加工、储藏、运输等主体的责任，并设定了禁止性条款。具体而言，

• 从事动物饲养、屠宰、经营、隔离以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人，应当按照国家有关规定做好病死动物、病害动物产品的无害化处理，或者委托动物和动物产品无害化处理场所处理；
• 从事动物、动物产品运输的单位和个人，应当配合做好病死动物和病害动物产品的无害化处理，不得在途中擅自弃置和处理有关动物和动物产品；
• 任何单位和个人不得买卖、加工、随意弃置病死动物和病害动物产品。

此外，企业在从事无害化处理过程中，还需要注意不要违反《环境保护法》等相关规定。例如，某动物无害化处理企业在从事病死畜禽无害化处理项目建设过程中，未依法报批环境影响评价审批手续，擅自开工建设及投入生产，最终被当地环保局处以了建设项目投资总额的2.2%的罚款[7]。

六、完善法律责任

1. 行政责任

相比原有规定，新法从严设定了处罚标准，最高可被处以货值金额三十倍以下的罚款。即，违反该法第二十九条规定[8]，屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令改正、采取补救措施，没收违法所得、动物和动物产品，并处同类检疫合格动物、动物产品货值金额十五倍以上三十倍以下罚款；同类检疫合格动物、动物产品货值金额不足一万元的，并处五万元以上十五万元以下罚款。

新法还规定了从重处罚情节，违反该法规定，造成人畜共患传染病传播、流行的，依法从重给予处分、处罚。同时增加了与《治安管理处罚法》衔接的条款，违反该法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚

此外，新法参照《生物安全法》《食品安全法》等规定，增加了行业禁入等处罚措施。即，在上述违法情形下，违法行为人及其法定代表人（负责人）、直接负责的主管人员和其他直接责任人员，自处罚决定作出之日起五年内不得从事相关活动；构成犯罪的，终身不得从事屠宰、经营、运输动物或者生产、经营、加工、贮藏、运输动物产品等相关活动。

2. 民事责任

新法第一百零九条第三款规定，违反该法规定，给他人人身、财产造成损害的，依法承担民事责任。相比旧法规定，删除了“导致动物疫病传播、流行等”的要件，即只要给他人人人、财产造成损害，受到损害的主体就可以依据《民法典》等相关规定请求损害赔偿。

3. 刑事责任

新法第一百零九条第二款规定，违反该法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《刑法》相关规定，企业可能会构成如下罪名：

例如，曹某某生产、销售不符合安全标准的食品罪一案中，被告人曹某某为牟取非法利益，通过散发名片等形式，向个体养猪户低价收购病死猪，自行屠宰后将病死猪肉销售给个体流动摊贩等。最终法院判决曹某某犯生产、销售不符合安全标准的食品罪，判处有期徒刑二年九个月，并处罚金人民币六千元[9]。

又如，马某某妨害动植物防疫、检疫罪一案中，马某某系北京某生猪养殖公司的法定代表人。该公司养殖场内出现了生猪异常死亡的现象，马某某在明知死亡猪高度疑似感染非洲猪瘟的情况下，未按照其签署的防控非洲猪瘟的告知书、承诺书以及《动物防疫法》的相关规定上报动物防疫部门。此后，在养殖场内生猪陆续出现异常死亡的情况下，马某某仍默许公司职员将部分病死猪扔进化粪池，仍对外销售生猪三百多头。最终法院判决马某某犯妨害动植物防疫、检疫罪，判处有期徒刑二年，并处罚金人民币十万元[10]。

此外，相关公职人员可能会构成传染病防治失职罪、动植物检疫徇私舞弊罪、动植物检疫失职罪等。

结语

修订后的《动物防疫法》通过完善法律制度为加强动物防疫、防范生物安全、保障人民健康提供了强有力的法治保障。与此相关，《野生动物保护法》（修订草案）已经于2020年10月经过第一次审议，并被列入2021年全国人大常委会立法工作计划，此外，《传染病防治法》《国境卫生检疫法》《畜牧法》的修订也被列入该计划。随着我国生物安全法律体系的不断完善，相关企业更加需要遵守相关法律法规，不要触碰“红线”，合法合规经营。

[1] 此后于2013年和2015年仅对个别条件作出了修订。

[2] 2018年，全国人大农业与农村委员会对《动物防疫法》实施情况进行了执法调研，发现实施中存在一些问题，主要是我国动物疫病病种多、病原复杂、人畜共患风险存在，而且随着对外贸易和人员交流的增多，境外动物疫病传入风险增大。参见：http://www.npc.gov.cn/wszb/zb14/zzzb14.shtml

[3] 同脚注2。

[4] 《生物安全法》第十一条规定，国家生物安全工作协调机制由国务院卫生健康、农业农村、科学技术、外交等主管部门和有关军事机关组成。第三十条规定，国家建立重大新发突发传染病、动植物疫情联防联控机制。

[5] 《生物安全法》第十五条规定，国家建立生物安全风险调查评估制度。国家生物安全工作协调机制应当根据风险监测的数据、资料等信息，定期组织开展生物安全风险调查评估。

[6] 《病死及病害动物无害化处理技术规范》（农医发〔2017〕25号）第3.1条。

[7] 参见：孝昌环罚〔2018〕2号行政处罚决定书

[8] 新法第二十九条规定：禁止屠宰、经营、运输下列动物和生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：

（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；

（二）疫区内易感染的；

（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；

（四）染疫或者疑似染疫的；

（五）病死或者死因不明的；

（六）其他不符合国务院农业农村主管部门有关动物防疫规定的。

因实施集中无害化处理需要暂存、运输动物和动物产品并按照规定采取防疫措施的，不适用前款规定。

[9] 参见：（2012）沪一中刑终字第901号。

[10] 参见：（2020）京02刑终247号。