侵犯著作权罪的刑事管辖变化——从权利人视角看著作权的刑事保护

作者：韩旸 胡嘉卿 常康爽 曹知威 争议解决部 金杜律师事务所

2021年2月3日上午，上海市公安局召开新闻发布会，通报上海警方在山东、湖北、广西等地警方的大力配合下，侦破国家版权局、全国“扫黄打非”办公室、公安部、最高检四部委联合督办的“9.8”特大跨省侵犯影视作品著作权案，抓获以梁某为首的犯罪嫌疑人14名，涉案金额1600余万元。

此事一经报道，立刻在互联网上引发了巨大的讨论，有相当一部分网友对这一事件表示惋惜和遗憾。“感谢任何字幕组，无论大小，因为有你们，海上看鲸豚，山顶看月亮，即使相隔万里，不再是奢望。”短短两日，这条微博转发已经破16.5万，反映了公众在面对惠及自身的侵犯版权行为和国家法律法规之间难以取舍的复杂情绪。

保护版权的重要性无须赘述。随着普法教育的有效开展，公众越来越能从法治的角度考虑问题，对于此事件即使难以接受，但仍能表示理解和尊重。不过，诸如“人人影视网”的侵犯版权行为数不胜数，被查处的仅仅是冰山一角，大量权利人在维权的过程中遇到诸多障碍，困难重重。令人欣慰的是，这一现象随着《刑法修正案（十一）》出台，以及各司法机关推陈致新、通力合作正在逐渐好转。其中，公安机关作为打击犯罪的先锋起到了重大的作用。

一、打击侵犯著作权罪公安部门的演进过程

根据《公安部刑事案件管辖分工规定》（公通字〔1998〕80号）及其一系列《补充规定》，在2020年9月1日以前，绝大多数侵犯知识产权犯罪由经济侦查局管辖，侵犯著作权罪由治安管理局管辖。但在大多数省级以下地方公安机关，其在划分内部管辖时，将该罪划归各派出所受案立案。

“十三五”以来，我国保护版权意识逐渐加强，为保障创新驱动发展，打造优质营商环境，威慑侵犯知识产权犯罪活动，彰显国家打击犯罪的决心与力度，《刑法修正案（十一）》将此类犯罪刑罚中的拘役刑全部取消（除假冒专利罪），将“情节严重”的法定最高刑由七年上调至十年，并结合《中华人民共和国著作权法》中对著作权的保护完善了侵犯著作权罪的表现形式。

公安部也注意到了此类犯罪行为日益增长的社会危害性，于2020年9月1日公布《公安部刑事案件管辖分工规定》（公通字〔2020〕9号，以下简称《分工规定》），规定原先由经济犯罪侦查局管辖的假冒注册商标罪（第213条）、销售假冒注册商标的商品按（第214条）、非法制造、销售非法制造的注册商标标识案（第215条）、假冒专利案（第216条）、侵犯商业秘密案（第219条），治安管理局管辖的侵犯著作权案（第217条）、销售侵权复制品案（第218条）共《刑法》规定的7项侵犯知识产权犯罪罪名，统一交由食品药品犯罪侦查局管辖。同时，公安部要求，“各地公安机关根据本通知要求，结合自身机构设置情况和职责任务，抓紧确定刑事案件内部管辖分工，报上级公安机关备案，并认真贯彻执行。”自此，在立案程序上侵犯著作权罪回到了侵犯知识产权犯罪的打击序列，完善了公安内部刑事侦查管辖的分工设计，体现了公安队伍专业化、精细化的改革趋势，实现了与《刑法修正案（十一）》的良性互动与协调。

二、派出所管辖侵犯著作权罪的重大困难

在2020年9月1日管辖分工变更之前，派出所、经侦、治安一般均有权管辖侵犯著作权罪。为避免因职责交叉引发争议或者责任不清，公安机关在实践中往往对具体罪名仅规定由某一个具体部门管辖。这就意味着，无论案情是否复杂、涉案金额是否巨大，所有侦办侵犯著作权罪案件的重担都压在了各派出所的肩上。

（一）不具备对口办案能力

《公安派出所正规化建设规范》第二条所规定的派出所的主要职责共有九项，涉及到打击刑事犯罪的仅有第六项：办理辖区内发生的因果关系明显，案情简单，一般无需专业侦查手段和跨县，市进行侦查的刑事案件，并协助侦查部门侦破其他案件。由此可见，派出所这一派出机构设立的初衷绝非侦办辖区内的重大刑事案件，其密切联系群众的特点使其注定能够在户籍管理、维持治安等领域发挥作用。但犯罪分子将黑手伸向国内外影视作品、计算机软件等新兴领域，导致侵犯著作权案件的侦查大多需要电子证据收集、固定、调取、域外证据转化、翻译、犯罪数额鉴定、远程计算机数据勘验等专业办案手段，并要求办案人员了解知识产权领域的专业知识。因此，侦办知识产权案件不匹配派出所的主要职责。

（二）“案多人少”问题凸显

《公安派出所正规化建设规范》第九条规定：城区公安派出所每所民警不少于二十人，城镇公安派出所民警每所不少于十人，乡公安派出所民警每所不少于五人。而实践中，大多数派出所的民警大约为20人，即使在发达地区，这一数字也只在50人左右浮动。这就意味着，这些民警要承担辖区内数十万乃至上百万人口的户籍管理、治安维护以及违法活动打击，办理刑事案件的人手捉襟见肘，往往是由一名民警带领数名辅警承办一起刑事案件，办案难度可想而知。

三、部分城市组建“食品药品侦查局”调研情况

为了探究各地公安机关贯彻执行《分工规定》的情况，我们通过查询六个城市公安机关的网站和电话咨询，对其刑事案件内部管辖分工进行了研究。除上海市、广州市、青岛市公安局外，其他地方公安机关没有直接受理侵犯著作权罪报案的直属机构，各派出所直接管辖的困局并没有解决。

就“食品药品侦查局”这一名称本身来讲，并未提到“知识产权”，难以体现公安部对此类犯罪的重视和打击力度；在“昆仑计划”中，公安部也并未将打击知识产权类犯罪作为工作重心[7]。《分工规定》的机构改革执行和办案理念贯彻都还有很长一段路要走。

四、刑事手段保护著作权的展望

2018年年初，习近平总书记在学习贯彻党的十九大精神研讨班开班式上发表重要讲话，提出“时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人”的精辟论述。知识产权刑事案件专业性强、覆盖面广，各级地方公安机关如何贯彻公安部的要求，优化职能配置、机构设置、力量资源配置，加强机构人员职能整合、业务工作融合、机制流程衔接，进而加强知识产权刑事案件的集中受理、立案、办案的专业力量、让改革的正效应不断彰显、让人民群众的合法权益得到全面保护，打造各级公安机关专业的“食药环知”警察队伍无疑是最好的答案。

同时，公安机关作为执行刑法这一保护公民合法权益的执剑人，应在实体证明标准上严加把关，而非在管辖分工这一内部程序要件上给维权设置障碍。《公安机关办理刑事案件程序规定》确立的“犯罪地管辖为主、居住地管辖为辅”的原则[8]是对公民举报、报案和控告的管辖规定，只要符合这一程序要求，犯罪地或犯罪嫌疑人居住地任一公安机关都应依法接案、受案、立案，这也是《刑事诉讼法》明文规定[9]的应有之意。

五、现阶段权利人的应对措施

立足当下，在刑事保护著作权的制度建设和理念贯彻尚未完善之时，权利人应结合实际，以积极的态度配合公安机关工作，同时“多面出击”寻求其他救济途径，实现权益的维护。

（一）优先选择在设立“食品药品犯罪侦查局”的地区报案

被侵犯著作权的权利人在报案之前，可以考察多个有管辖权的地区的公安机关管辖分工情况，优先选择由“食品药品犯罪侦查局”相关部门管辖的地区报案，有利于促进案件尽快解决。

（二）与派出所的驻所法制员进行良好沟通

根据《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字〔2015〕32号）的规定，各级公安法制部门是公安机关受案立案工作监督管理的主管部门[10]，而派出所负责这一工作的往往是基层公安机关派出的驻所法制员，与驻所法制员这一法律方面的专业人士进行对接，有利于案情的良好沟通。

（三）通过民事诉讼、行政举报的途径“绕道而行”

《中华人民共和国著作权法》规定了侵犯著作权的行为应当承担赔偿损失等民事责任；对于侵权行为同时损害公共利益的，还应由主管著作权的部门追究其行政责任[11]。因此，权利人可以先向人民法院提起侵权民事诉讼，若侵权行为同时损害公共利益的，还可以向国家版权局以及地方人民政府享有著作权行政执法权的有关部门进行投诉、举报[12]，先使案件进入法律程序。

此外，《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》[13]和《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》[14]均规定了在审理或执法过程中发现违法事实涉嫌构成犯罪的，应当向公安机关移送。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》于2020.08.07修订时，为体现对侵犯知识产权犯罪的重视，还特别规定了“知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送”，以确保在知识产权大案、要案上，公安机关可以以更专业的侦查手段全面保护权利人的合法权益。

[1] 北京市公安局，首页 > 警务公开 > 职权信息 > 内设机构>环境食品药品和旅游安全保卫总队，http://gaj.beijing.gov.cn/wsgs/zqxx/nsjg/202003/t20200327_1740252.html，2021-3-26。

[2] 上海市公安局，上海公安交出“2020经侦答卷”，https://gaj.sh.gov.cn/shga/wzXxfbGj/detail?pa=110ef360e4374a412977ab6bdc54de242920c51233a47db70a7ea2fbb4eadd0a，2021-3-26。

[3] 广州市公安局，信息公开，http://gaj.gz.gov.cn/ ，2021-3-26。

[4] 深圳市公安局，首页 > 警务公开 > 机构职能 > 直属单位>治安巡警支队，http://ga.sz.gov.cn/ZWGK/JGZN/ZSJG/content/post_8310353.html，2021-3-26。

[5] 青岛市公安局，首页 > 政府信息公开 > 信息公开目录 > 机构信息>部门基本信息，http://police.qingdao.gov.cn/n32562227/n32562237/n32562240/200925144325241310.html ，2021-3-26。

[6] 中共杭州市委  杭州市人民政府，政府机构>市公安局>直属单位>环境和食品药品犯罪侦查支队，http://www.hangzhou.gov.cn/col/col1524108/index.html，2021-3-26。

[7] 《国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告》（2020年8月10日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议）：四是有效遏制民生领域犯罪多发态势。进一步加大对食品、药品、环境等民生领域突出违法犯罪活动的打击力度，2019年，在公安部部署的“昆仑行动”中，全国公安机关侦破此类案件3。9万起，捣毁各类“黑工厂”、“黑作坊”、“黑窝点”1。5万个，积极回应了人民群众对食品、药品安全和环境保护的热切期盼。

[8] 《公安机关办理刑事案件程序规定》（公安部令第159号）第十五条 刑事案件由犯罪地的公安机关管辖。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖更为适宜的，可以由犯罪嫌疑人居住地的公安机关管辖。

[9] 《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十条 公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受。对于不属于自己管辖的，应当移送主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；对于不属于自己管辖而又必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。

[10] 《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》（公通字〔2015〕32号）：（二）强化监督管理 1. 明确主管部门。各级公安法制部门是公安机关受案立案工作监督管理的主管部门，主要履行以下职责：通过受案立案信息系统掌握、监督和管理本级公安机关各办案警种、部门受案立案情况，及时发现、预警和纠正受案立案环节的执法问题。

[11] 《中华人民共和国著作权法》第五十三条 有下列侵权行为的，应当根据情况，承担本法第五十二条规定的民事责任；侵权行为同时损害公共利益的，由主管著作权的部门责令停止侵权行为，予以警告，没收违法所得，没收、无害化销毁处理侵权复制品以及主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等，违法经营额五万元以上的，可以并处违法经营额一倍以上五倍以下的罚款；没有违法经营额、违法经营额难以计算或者不足五万元的，可以并处二十五万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[12] 《著作权行政处罚实施办法》（国家版权局令第6号）第二条 国家版权局以及地方人民政府享有著作权行政执法权的有关部门（以下称著作权行政管理部门），在法定职权范围内就本办法列举的违法行为实施行政处罚。法律、法规另有规定的，从其规定。

[13] 《最高人民法院关于在审理经济纠纷案件中涉及经济犯罪嫌疑若干问题的规定》第十一条 人民法院作为经济纠纷受理的案件，经审理认为不属经济纠纷案件而有经济犯罪嫌疑的，应当裁定驳回起诉，将有关材料移送公安机关或检察机关。

[14] 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）第三条 行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。