作者：范玲莉 范启辉 陈安琪 金杜律师事务所金融证券部

自2013年党的十八届三中全会确定了发展混合所有制为深化国企改革的重要方向以来，党和国家不断推进国有企业混合所有制改革（混改）。李克强总理于2021年3月5日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上作出的《政府工作报告》中也强调了未来将“深入实施国企改革三年行动，做强做优做大国有资本和国有企业。深化国有企业混合所有制改革”。近年来国有企业混合所有制改革进入新阶段，呈现出步伐加快、领域拓宽的良好态势。根据中国企业国有产权交易机构协会公布的相关数据，2020年我国国有企业混改项目通过产权交易资本市场引入社会资本共计1971.2亿元，相比2019年增长13.4%[1]。

本文对现行有效的混改及相关员工持股、股权激励法规政策进行梳理，对国企混改的路径选择与主要流程予以简析，希望在具体操作层面为拟实施混改的国企提供一定的帮助。

一、混改政策发展概览

二、混改的主要路径

国有企业实施混改主要通过产权市场、股票市场等市场化平台，以公开、公平、公正的方式进行。国有企业实施混改的主要路径主要包括以下几种：

通过股票市场实施国有企业混改除适用《上市公司国有股权监督管理办法》（国资委、财政部、证监会令第36号）外，主要涉及有关证券监管方面的规则对上市公司的规制，不作为本文重点内容。本文主要对非上市国有企业通过产权交易所实施混改（主要包括股权转让和增资扩股）的流程和注意事项进行简要梳理，因此，除特别说明以外，本文中提到的混改、国企混改的目标公司均指非上市国有企业。

三、混改基本操作流程和注意事项

（一）可行性研究

在进行混改前，企业应当对混改方案的可行性和必要性进行研究，确定混改的主要方向。在进行可行性研究时，主要考虑以下几方面因素：

  • 混改十六字方针：完善治理、强化激励、突出主业、提高效率（2016年中央经济工作会议）
  • 混改原则：因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表
  • 混改意义：推进国企混改，继续推动降杠杆、减负债，促进国企效益持续增长（2017年12月13日国务院常务会议）
  • 关注混改方案中关于股权比例的设计是否符合国资监管的要求：

（二）制定混改方案

1、混改方案的基本内容

2、制定混改方案时要考虑的重要问题
  • 科学设计混合所有制企业股权结构，充分向非公有资本释放股权，尽可能使非公有资本能够派出董事或监事。
  • 注重保障企业职工对混合所有制改革的知情权和参与权，涉及职工切身利益的要做好评估工作，职工安置方案应经职工大会或者职工代表大会审议通过。
  • 科学设计改革路径，用好用足国家相关税收优惠政策，降低改革成本。
  • 必要时可聘请外部专家、中介机构等参与。

（三）履行决策审批程序

  • 内部决策：混合所有制改革方案制定后，企业应按照“三重一大”决策机制，履行企业内部决策程序。
  • 外部审批：
    • 拟混改企业属于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务子企业（即商业二类）的，其混合所有制改革方案由国家出资企业审核后报国资委批准，其中需报国务院批准的，由国资委按照有关法律、行政法规和国务院文件规定履行相应程序；
    • 拟混改企业属于其他功能定位子企业（一般认为指属于商业一类或部分公益类）的，其混合所有制改革方案由国家出资企业批准。企业应根据混改路径和企业类型的不同履行不同的外部审批程序：
    • 注：有权单位对股权转让/增资扩股方案作出的批复，是混改企业进入产权交易所发布公告的前提条件。

可以豁免进场交易的情形：

审批要求 增资 股权转让
同级国资监管机构批准

同级国资监管机构批准，免于进场的增资：

•        结构调整：国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；

•        战略合作：国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资

商业二类企业重组整合：

涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业（即商业二类）的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式
国家出资企业审议决策

国家出资企业审议决策，免于进场的增资：

•        国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资；

•        企业债权转为股权；

•        企业原股东增资

企业集团内部重组：

同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式

（四）审计评估

1、财务审计
（1）审计机构的选择

选聘的审计机构近两年内在企业财务审计中没有违法、违规记录，未承担同一混合所有制改革项目的评估业务，与企业不存在经济利益关系。

（2）审计报告的出具要求

审计报告应为无保留意见的标准审计报告。需出具最近一个完整会计年度和本年度截至评估基准日的审计报告。

2、资产评估
（1）评估机构的选聘及委托
  • 选聘的评估机构应具有与企业评估需求相适应的资质条件、专业人员和专业特长，近3年内没有违法、违规执业国有资产评估项目记录；掌握企业及所在行业相关的法律法规、政策、经济行为特点和相关市场信息；与混合所有制改革相关方无经济利益关系。
  • 评估对象为企业股权的资产评估项目，由产权持有单位委托；其中涉及增资扩股事项的，可由产权持有单位和增资企业共同委托。
（2）评估结果核准/备案

根据《企业国有资产评估管理暂行办法》，企业国有资产评估项目实行核准制和备案制。除非涉及到混改致使国家不再拥有所出资企业控股权的，其他类型企业的混改仅需要办理资产评估备案。

类型 混改方案
核准制 ü  经各级人民政府批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，分别由其国有资产监督管理机构负责核准
备案制

ü  经国务院国资委批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由国务院国资委负责备案；

ü  经中央企业及其各级子企业批准经济行为的事项涉及的资产评估项目，由中央企业负责备案；

ü  地方国有资产监督管理机构及其所出资企业的资产评估项目备案管理工作的职责分工，由地方国有资产监督管理机构根据各地实际情况自行规定；

ü  被评估企业涉及多个国有股东的，经协商一致，可以由持股比例最大的国有股东办理备案手续

实践中重点关注事项：

  • 经核准或备案的资产评估结果使用有效期为自评估基准日起1年；
  • 评估基准日选取应尽量接近混合所有制改革的实施日期。如果期后发生对评估结果产生重大影响的事项，应调整评估基准日或评估结果；
  • 评估范围应与混合所有制改革方案、决策文件、评估业务委托约定书等确定的范围一致；
  • 纳入评估的房产、土地、矿产资源等资产应当权属明晰、证照齐全。符合划拨用地条件的国有划拨土地使用权，经所在地县级以上人民政府批准可继续以划拨方式使用；
  • 涉及企业价值的资产评估项目，原则上应当采用两种以上评估方法；
  • 资产评估项目备案前，应当按照资产评估项目公示制度履行公示程序。

（五）进场交易

1、产权交易所的选择

非上市公司通过产权转让、增资扩股方式实施混合所有制改革应按照《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委财政部令第32号）、《关于印发<企业国有产权交易操作规则>的通知》（国资发产权〔2009〕120号）等有关规定，在国资委确定的可以从事相关业务的产权交易机构中公开进行。

从事中央企业产权转让业务的机构有北京产权交易所、天津产权交易中心、上海联合产权交易所、重庆联合产权交易所。从事中央企业增资扩股业务的机构有北京产权交易所和上海联合产权交易所。

2、进场交易的基本流程

以北京产权交易所[2]为例，在产权交易所中进行的国资交易的基本流程如下：

阶段 增资扩股 产权转让
预披露增资/转让信息

•        融资方有信息预披露需求的，可以向产权交易所提出申请，进行信息预披露

•        信息预披露公告时间一般不少于10个工作日

•        因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，转让方应当在转让行为获批后10个工作日内，向产权交易所提交信息预披露申请，进行信息预披露。产权转让未导致转让标的企业的实际控制权发生转移的，可参照进行信息预披露

•        因产权转让导致转让标的企业的实际控制权发生转移应当进行信息预披露的，预披露公告时间应当不少于20个工作日，以产权交易所网站发布次日为起始日
受理增资/转让申请 融资方/转让方向产权交易所提交信息披露申请，并提交相关申请材料，包括申请书、审计报告等
发布增资/转让信息

•        增资公告应当在产权交易所网站上发布，公告时间不少于40个工作日，以产权交易所网站发布次日为起始日

•        增资公告期间未征集到符合要求的意向投资方,可以按照增资公告的要求，终结信息披露或者延长信息披露时间。延长信息披露时间的，每次延长不少于5个工作日

•        信息披露公告时间应当不少于20个工作日，并以产权交易所网站发布次日为起始日

•        产权转让项目首次信息披露的转让底价不得低于经核准或备案的转让标的评估结果。如在公告期间未征集到符合条件的意向受让方，转让方可以在不低于评估结果90%的范围内设定新的转让底价重新进行信息披露。如新的转让底价低于评估结果的90%，转让方应当经转让行为批准单位书面同意后，重新进行信息披露
登记投资/受让意向 增资公告期间，意向投资方可以到产权交易所办理登记手续，查阅公告相关材料
选定投资方、签订协议 公告期满后根据磋商结果选择投资人，并签订交易协议
结算交易资金 交易相关方通过产权交易所结算交易资金
出具增资/交易凭证 在双方签署交易合同并支付交易价款和服务费用后，产权交易所出具增资/产权交易凭证
3、投资者遴选
  • 拟混改企业要合理确定投资人的遴选方式。产权转让项目可采取拍卖、招投标、网络竞价等方式，增资扩股项目可采取竞价、竞争性谈判、综合评议等方式。
  • 投资人遴选过程中，对战略投资人主要关注与企业发展战略、经营目标、主营业务等方面的匹配和协同情况，对财务投资人主要关注资金实力和财务状况等。
4、企业增资与产权转让同步进行

企业混合所有制改革后继续保持国有控股地位的，如增资过程中国有股东拟同步转让其所持有的少部分企业产权，统一按照增资流程操作，产权转让价格应与增资价格保持一致。

（六）办理变更登记，完成交割

根据进场交易的结果相应办理变更登记，完成交割。

四、公司治理及企业运营机制改革

在国有企业混合所有制改革中，“混”是手段，“改”是目的，希望通过混改，促进国有企业的法人治理结构更加健全、市场化机制更加完善，企业竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强，推动企业实现做强做优做大。因此，混改完成后，混合所有制企业还需要进一步完善其公司治理结构和管控方式，具体操作要点如下：

  • 法人治理结构：混合所有制企业要建立健全现代企业制度，坚持以资本为纽带、以产权为基础完善治理结构，包括完善公司章程、三会议事规则、非公有资本股东提名和委派董事/监事的规则等等
  • 管控方式：科学合理界定与混合所有制企业的权责边界，避免“行政化”“机关化”管控，加快实现从“控制”到“配置”的转变
    • 国有股东通过股东（大）会表决、推荐董事和监事等方式行使股东权利
    • 以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控
    • 加强股权董事履职支撑服务和监督管理，确保国有股权董事行权履职体现出资人意志
    • 保障混合所有制企业自主经营权，落实董事会对经理层成员选聘、业绩考核和薪酬管理等职权
    • 对于国有参股的混合所有制企业，结合实际健全完善管理体制、落实董事会职责权限、加强经理层成员和国有股权董事监督管理，并在公司章程中予以明确
  • 党的建设：在公司章程中加入或修改“党的组织”章节
  • 人事制度：
    • 市场化选人用人，实现管理人员能上能下
    • 市场化用工，实现员工能进能出
    • 市场化薪酬分配，实现收入能增能减
  • 激励机制（参见下方“五、混改可适用的员工持股或股权激励政策”部分）

五、混改可适用的员工持股或股权激励政策

（一）非上市企业

在现行有效法律法规政策下，国企混改过程中可以运用的员工持股或股权激励政策主要有两类：

形式 相关法规及政策依据
员工持股

133号文：

国务院国有资产监督管理委员会、财政部、中国证券监督管理委员会《关于印发<关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见>的通知》（国资发改革[2016]133号）
股权激励

4号文：

财政部、科技部、国资委《关于印发<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的通知》（财资[2016]4号）

财政部、科技部、国资委《关于<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的问题解答》（2017年11月10日）

财政部、科技部、国资委《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》（财资〔2018〕54号）

国家统计局《关于印发<统计上大中小微型企业划分办法（2017）>的通知》（2017年12月28日发布并实施）

国务院国资委《关于做好中央科技型企业股权和分红激励工作的通知》（国资发分配[2016]274号）

国务院国资委办公厅《关于印发<中央科技型企业实施分红激励工作指引>的通知》（国资厅发考分[2017]47号）

无论是133号文项下的员工持股还是4号文项下的股权激励，从混改角度长远看，均能对混改企业起到重要的激励作用，亦均可视为投资人看重的有效激励方式。两种激励方式下，主要差异如下：

对比 133号文 4号文
股权来源 主要采取增资扩股、出资新设 a.增资；b.股份回购；c.转老股
持股方案和方式

员工持股（直接/间接持股）：个人名义、公司制、合伙制、资产管理计划

•     通过资产管理计划方式持股的，不得使用杠杆融资

•     持股平台不得从事除持股以外的任何经营活动

股权激励（直接/间接持股）：股权出售、股权奖励、股权期权（大、中型企业不得实施）等一种或多种方式（采用间接方式的，持股单位不得与企业存在同业竞争关系或发生关联交易）

分红奖励：项目收益分红、岗位分红
企业基本条件

行业类型

a.主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业

b.优先支持：人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业

c.不开展：中央企业二级（含）以上企业以及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业；违反国有企业职工持股有关规定且未按要求完成整改的企业

业务收入、利润

营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场

股权结构及公司治理

实施后国有股东控股且不低于34%，非公有制股东所持股份达一定比例，有非公有资本股东推荐的董事

人事机制

市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系

行业类型

a.国家认定的高新技术企业

b.转制院所企业及所投资的科技企业

c.高等院校和科研院所投资的科技企业

d.纳入科技部“全国科技型中小企业信息库”的企业

e.国家和省级认定的科技服务机构

净资产、利润

实施股权奖励，近3年税后利润累计形成的净资产增值额应当占近3年年初净资产总额的20%以上，实施激励当年年初未分配利润为正数

研发费用、研发人员

行业类型bcd，近3年研发费用占当年企业营业收入均在3%以上，激励方案制定的上一年度企业研发人员占职工总数10%以上

科技服务性收入

行业类型e，近3年科技服务性收入不低于当年企业营业收入的60%
员工条件

岗位要求：关键、对业绩和发展有直接或重大影响的科研、经营管理人员和业务骨干

负面限制

a.党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员

b.外部董事、监事（含职工代表监事）

c.如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股

岗位要求：与本企业签订劳动合同的重要技术人员和经营管理人员

负面限制

a.不得面向全体员工实施股权或者分红激励

b.监事、独立董事不得参与企业股权或者分红激励
出资

货币或科技成果

企业、国有股东不得向员工无偿赠与股份、提供财务资助

 企业不得为激励对象提供财务资助
股权分红 不得承诺年度分红或设置托底回购条款
价格 不得低于经核准或备案的每股资产评估值，国有控股上市公司员工入股价格按证券监管有关规定确定

股权出售、股权期权：同左

股权奖励：0对价，但应1:1购买股权；单一员工上限不超过300万元；企业上限3年累计净资产增值额的15%
股权比例

•        激励总量≤30%

•        单一员工≤1%

•        实施后国有股东控股且不低于34%，非公有资本股东所持股份应达到一定比例

•        企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才

大型企业激励总量≤5%

中型企业激励总量≤10%

小、微型企业激励总量≤30%

•        单一激励对象≤3%

•        实施后，国有控股地位
股权流转

锁定期：36个月。在公司公开发行股份前已持股的员工，不得在公司首次公开发行时转让股份，并应承诺自上市之日起不少于36个月的锁定期

离职（辞职、调离、退休、死亡或被解雇）：12个月内内部转让股权

转让价格：

（1）转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东的：由双方协商确定；

（2）转让给国有股东的：不得高于上一年度经审计的每股净资产值。

锁定期：5年。在职激励对象不得以任何理由要求企业收回激励股权

离职（主动离职、被解聘、解除劳动合同、因公调离）：半年内全部退回企业

回购价格：

（1）主动离职、被解聘、解除劳动合同：按上一年度审计后净资产计算返还；

（2）因公调离：按上一年度审计后净资产计算与实际出资成本孰高的原则返还。
方案制定与审批

确定试点企业-制定方案-听取职工意见-内部审议-报备案

报备案：

a.中央试点企业：报履行出资人职责的机构备案

b.地方试点企业：报履行出资人职责的机构备案，同时抄报省级人民政府国有资产监督管理机构

制定方案-听取职工意见-报审批-内部审议-报备案-报告实施情况

报审批：

a.中央企业集团公司：报履行出资人职责的部门或机构批准

b.中央企业集团公司所属子企业：报中央企业集团公司批准

c.履行出资人职责的国有资本投资、运营公司所属子企业：报国有资本投资、运营公司批准

d.中央部门及事业单位所属企业：按国有资产管理权属，报中央主管部门或机构批准

e.地方国有企业：按现行国有资产管理体制，报同级履行国有资产监管职责的部门或机构批准

审核单位自受理企业股权和分红激励方案之日起20个工作日内，提出书面审定意见

除上述差异以外，我们提示，4号文及财政部、科技部、国资委《关于<国有科技型企业股权和分红激励暂行办法>的问题解答》对于国有科技型企业股权激励有如下规制：

  • 对同一激励对象就同一职务科技成果或者产业化项目，只能采取一种激励方式、给予一次激励；
  • 对已按照本办法实施股权激励的激励对象，在5年内不得再对其实施股权激励；
  • 股权出售、股权奖励（必须与股权出售相结合，近三年税后利润要求），原则上应一次实施到位；
  • 符合国有控股混合所有制企业员工持股试点（即133号文）与《办法》股权激励政策（即4号文）的国有科技型企业，可自主择一实施，不可以同时开展；
  • 符合条件的国有科技型企业开展股权激励，应以本企业股权为标的，不得用持有的控股子公司股份对本企业员工进行股权激励（即仍然要遵守上持下的限制）；
  • 企业实施股权出售，应按不低于资产评估结果的价格，以协议方式将企业股权出售给激励对象，股权出售不需要进场交易。

（二）国有控股上市公司股权激励

如前所述，通过股票市场实施国有企业混改不作为本文重点内容，有关国有控股上市公司股权激励的梳理与分析可参见本公众号2021年4月30日发布的《国有控股A股上市公司股权激励政策解析 》。

（三）普适性规定

实践中，《国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业职工持股、投资的意见》（国资发改革[2008]139号）和《国务院国有资产监督管理委员会关于实施<关于规范国有企业职工持股、投资的意见>有关问题的通知》（国资发改革[2009]49号）在国有企业员工持股或者股权激励计划中仍具有普适意义，其主要内容包括：国有企业（包括国有独资和国有控股企业）经批准后可以通过国有企业改制方式引入职工持股；严格控制国有企业职工持股企业范围，规定职工可以投资本企业，确有必要也可以持有上一级企业的股权，但是原则上不得直接或者间接持有企业出资的各级子企业、参股企业的股权（科研、设计、高新技术企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须经同级国资监管机构批准），等等。

（四）双百企业相关政策

《国务院国有企业改革领导小组办公室关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》（国资改办[2019]302号）对双百企业给予如下重要支持政策：

  • “双百企业”可以综合运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等中长期激励政策，不受试点名额限制。
  • 实施各种形式股权激励的实际收益水平，不与员工个人薪酬总水平挂钩，不纳入本企业工资总额基数。
  • 上持下例外：根据国资发改革[2008]139号有关精神，“双百企业”及所出资企业属于科研、设计、高新技术企业的，其科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，可以报经集团公司批准后实施，并报同级国有资产监管机构事后备案。其中，地方“双百企业”为一级企业，且本级企业科技人员确因特殊情况需要持有子企业股权的，须报经同级国有资产监管机构批准后实施。

六、国企混改支持性政策

（一）财税支持政策

国家发展改革委、国务院国资委会同有关部门共同制定出台了《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》（发改经体〔2017〕2057号）、《国家发展改革委办公厅关于印发＜国有企业混合所有制改革相关税收政策文件汇编＞的通知》（发改办经体〔2018〕947号），对混合所有制改革过程中符合税法规定条件的有关情形，可享受相应的财税政策支持，主要包括：

  • 股权（资产）收购、合并、分立、债务重组、债转股等，可享受企业所得税递延纳税优惠政策；
  • 涉及以非货币性资产对外投资确认的非货币性资产转让所得，可享受5年内分期缴纳企业所得税政策；
  • 符合税法规定条件的债权损失在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；
  • 通过合并、分立、出售、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力，一并转让给其他单位和个人，其中涉及的货物、不动产、土地使用权转让，不征收增值税、营业税；
  • 符合条件的股权收购、资产收购、按账面净值划转股权或资产等，可适用特殊性税务处理政策；
  • 混合所有制改革涉及的土地增值税、契税、印花税，可享受相关优惠政策。

（二）土地处置支持政策

企业推进混合所有制改革过程中涉及的土地处置事项，按照《国务院关于促进企业兼并重组的意见》（国发〔2010〕27号）、《国务院关于进一步优化企业兼并重组市场环境的意见》（国发〔2014〕14号）、《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）等相关规定办理。主管部门对拟混改企业提出的土地转让、改变用途等申请，将依法依规加快办理相关用地和规划手续。

  • 拟混改企业拥有国有划拨土地使用权的，经主管部门批准，可根据行业和改革需要，分别采取出让、租赁、国家作价出资（入股）、授权经营和保留规划用地等方式进行处置；
  • 重点产业调整和振兴规划确定的混合所有制改革事项涉及的国有划拨土地使用权，经省级以上主管部门批准，可以国家作价出资（入股）方式处置；
  • 涉及因实施城市规划需要搬迁的工业项目，经主管部门审核批准，可收回原国有土地使用权，并以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地；
  • 涉及事业单位等改制为企业的，允许实行国有企业改制土地资产处置政策。

[1] http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588139/c18906346/content.html

[2] 根据《北京产权交易所国有企业增资操作规则》和《北京产权交易所企业国有产权转让操作规则》进行整理。