作者：胡梅 葛焱 Aaron Wolfson

2019年5月28日，美国商务部（“商务部”）在《联邦公报》上发布了一则《立法提案公告》（“公告”），[1]欲对人为低估货币价值，以此从贸易中获利的重商主义国家向美国的出口征收关税。根据立法提案，两项法规将被修改，其中一项明确了商务部如何认定对美出口商是否从其母国的货币操纵中获得“利益”，另一条明确了，就认定补贴是否有“针对性”而言，该等类别的企业是否构成企业群体。

商务部针对出口美国的补贴产品征收关税以平衡或“抵消”外国出口商获得的补贴利益。实践中，外国政府补贴对美出口商从而使之不公平获益的补贴形式多种多样，例如，优惠土地出让、出口信贷、政策性贷款和优惠的公用事业（如用电）价格。一般情况下，当某美国企业向美国政府申请针对外国补贴的救济时，商务部将开展调查以确定外国政府或公共机构是否向其出口商提供了应抵消补贴。若事实如此，商务部有权命令美国海关和边境保护局对该进口产品征收反补贴税。

美国各行业长期宣称，特定统一货币制度下的货币价值低估构成应抵消补贴，但商务部从未获得这一指控的充分证据以开展相关反补贴调查。事实上，无论是《1930年关税法案》（“关税法”）或是商务部法规，均未规定如何认定存在货币低估政策产生的利益。但是，在美国宣称中国是“货币操纵国”的背景下，商务部显然是为了填补该立法空白而提出公告中所述的修改草案。

第一项提议修改重点关注补贴有足够的“针对性”从而应予抵消的认定标准。被征收反补贴税的某类补贴必须是有“针对性”的，即该补贴是由某外国政府向其境内具体种类的企业或产业优先提供的特殊、有限的利益。[2]公告中第一项拟议修改，就认定补贴的“针对性”而言，将在国际贸易中主要销售产品的“类别”企业视为“一类企业或产业”。若人为低估货币的相关国家的出口商，在该国净外汇交易中总体所占份额比例畸重，商务部可认定该货币低估补贴是“针对”该类出口商的。

第二项提议修改旨在解决商务部如何认定存在由货币低估补贴产生的利益的及其范围的问题。公告描述了供商务部采用的方法，该方法涉及“实际有效汇率指数”（“REER”）均衡的概念，与国际货币基金组织（“IMF”）的方法一致。为确定向特定企业提供的应抵消补贴的价值，商务部将考虑该企业在相关调查或审查期间的美元/本币汇兑金额、兑换时的实际有效汇率以及相关时期内排除人为货币低估影响后应适用的符合REER均衡的汇率。[3]

商务部指出，修改草案的预期影响小的令人意外，预计美国每年将由此产生390万至1,690万美元的反补贴税收入。相比美国2018年惊人的对华贸易赤字（4,190亿美元），在全球范围征收价值几百万美元的反补贴税显得无足轻重。估算的税收之所以如此微薄，是因为美国无法针对补贴国的全部进口产品全面征收反补贴税，即反补贴税只适用于反补贴救济申请中列明的特定产品。通常情况下，由于申请反补贴救济的成本过高，美国企业只有在进口产品享有多种补贴的情况下才会进行相关申请。因此，商务部预计，将货币低估视为一类补贴不太可能导致反补贴救济申请数量的大幅上涨。实践中，新规则带来的唯一改变可能在于，不论是否变更法规，本应提出的反补贴救济申请中，新加入了货币低估主张。

另外，除非财政部认定货币低估是政府操纵汇率的产物，规则的修改不会产生额外的反补贴税收。尽管根据《1988年贸易和竞争力综合法案》（the 1988 Omnibus Trade and Competitiveness Act），财政部有权制作关于“美国主要贸易伙伴的宏观经济与外汇政策”的半年度报告，自1994年以来其从未将任何贸易伙伴认定为货币操纵国。同时由于某些超出贸易及关税范畴的复杂的政策考量，目前尚不确定财政部是否会如此行事。本周早些时候，财政部发布了半年度货币报告，再次拒绝将中国或其他国家认定为货币操纵国，但其的确将中国和另外八个国家列为“利害关系国”，留待进一步观察。

上述情形仍有待观察。若按照提案采纳新规则，美国与其全球贸易伙伴之间的贸易混战将更为紧张，且存在更高的风险。

该提议草案的公众意见征询期将于2019年6页27日结束，金杜将时刻留意有关公众意见以更新重要进展。

 

 

[1] 84 联邦公报 24406（2019年5月28日）.

[2] 通常，该“类别”将包含所有生产某类产品（如“真空吸尘器”）的企业，但在某些情况下，该“类别”亦指处于同一特定地区（如法国波尔多）且由给予补贴措施的政府管辖的所有企业。

[3] 尽管商务部负责执行相关反补贴法，其在公告中亦承认货币低估情况复杂，且区别于其过往审查的补贴。因此，在涉及潜在货币低估补贴的反补贴税程序中评估各方的论点时，商务部将邀请美国财政部（“财政部”）认定某国政府针对汇率所作的行为是否属于货币低估。若财政部认定该行为属于货币低估，商务部通常会遵从该决定并进一步考虑该行为是否应采取反补贴措施。

（“财政部”）认定某国政府针对汇率所作的行为是否属于货币低估。若财政部认定该行为属于货币低估，商务部通常会遵从该决定并进一步考虑该行为是否应采取反补贴措施。