作者:冯素芳 孙兴 吴振 公司业务部 金杜律师事务所

疫情洗礼之下,海关统筹推进口岸疫情防控和促进外贸稳增长,行政执法随着国内外抗疫历程发展和贸易格局演进产生了一系列重大变化。金杜律师事务所海关与外汇业务组持续关注海关行政执法的情况,并对2020年上海海关公开的行政处罚案件情况及数据从不同维度进行梳理和解析,在此基础上,结合我们的实践经验,进一步对企业进出口合规制度建设、海关调查对应等提供更为精准和落地的建议,以期为广大进出口企业和海关专业法律服务者提供参考和借鉴。

一、主要特点

截止目前,我们在上海海关官方网站政府信息公开栏目检索到上海海关在2020年1月至2020年12月公开的行政处罚决定书共计1,035份[1],处罚金额合计约人民币3,000万元。与2019年相比,海关整体面对行政处罚案件的执法力度和尺度仍然较为稳定。通过对相关案件的整理分析,我们总结了2020年度上海海关办理行政处罚案件的如下特点:

  • 强化防疫物资出口监管。主要表现一是检验检疫行政处罚案例增多,涉及检验检疫行政处罚案件数量接近案件总量的四分之一,较2019年高出近一倍;二是涉及防疫物资行政处罚案例接近案件总量的二分之一。一方面客观原因在于受疫情影响,进出口防疫物资数量激增,海关加强相应的核查和监管;另一方面,随着“关检合一”改革深入推进,海关已经逐渐整合和统一了商检环节相关的行政处罚执法体系;
  • 持续加强固体废物监管执法显成效,固废类处罚案件占比从2019年占案件总数的31%,降为2020年的12%。自2021年1月起我国全面禁止进口固废的政策正式实施,再生钢铁、黄铜等再生性原材料的国家标准和管理规范也随之出台,这既为符合要求的再生材料提供了一个合法进口的途径,同时也对从事相关业务的企业提出了新的合规挑战;
  • 主动披露红利日益明显,“合规利器”效果立竿见影。对于有主动披露情节的案件,从处罚结果来看,最终决定对当事人不予处罚的案件数量较往年增多;即使决定给予行政处罚的,主动披露的案件的处罚幅度明显轻于无主动披露的案件。这也是海关在落实疫情防控促进复工复产的大背景下,积极优化监管环境为企业纾困解难的重要措施之一;
  • 申报不实稳居海关走私违规类行政处罚案件的案由之首(占比44%)。除价格申报不实、税号申报不实等申报错误传统重灾区外,受2020年对外贸易救济措施频繁出台的影响,原产地、价格承诺(反倾销税税率)等项目的申报不实案件数量仍保持一定规模;
  • 出口合规以及相关制度建设亟待引起对外贸易企业重视。与违法行为多见于进口环节的惯常印象不同,2020年公布的行政处罚决定书中,发生在出口环节的违法行为几乎占据了“半壁江山”,较2019年的19%上升趋势明显,其中主要包括了擅自出口未报检商品案件,侵犯知识产权案件,价格申报不实影响出口退税案件,以及税号申报不实影响许可证件管理案件。

二、具体行政处罚案件分析

1. 海关行政处罚主要会适用哪些法律法规?

从上图可以看出,适用《海关行政处罚实施条例》处罚的案件数比例最高,占总数的65%。近些年国家积极开展打击进口固废专项行动,企业合规意识提升,固废类处罚案件较往年明显下降,仅有12%。自2021年1月起我国全面禁止进口固废的政策正式实施,再生钢铁、黄铜等再生性原材料的国家标准和管理规范也随之出台,这既为符合要求的再生材料提供了一个合法进口的途径,同时也对从事相关业务的企业提出了新的合规挑战。涉及检验检疫行政处罚案件的高发是本年度统计的一个主要特征,其占海关行政处罚案件数量的23%,即约四分之一的处罚案件都与商品检验检疫环节相关。

其中值得关注的是,进出口防疫物资可能涉及的海关行政法律责任存在着违反“商品检验”和“海关监管”要求二者之间的法规交叉和竞合关系。例如,以伪报、瞒报、夹藏、夹带等方式出口海关总署2020年第53号公告所列的11种(19个税号)医疗物资,逃避法定商品检验的行为,既涉嫌违反《进出口商品检验法》及《进出口商品检验法实施条例》的相关规定,也违反了《海关行政处罚实施条例》关于申报不实的规定。两类违规行为的罚则存在较大差别,但在这种情况下如何处理两类法律的适用关系,目前并无明确的规定。

 

从实践中的执法情况来看,根据我们的统计,在总计78件涉及将“医用防疫物资”申报为“非医用防疫物资”的行政处罚案件中,共有60起案件最终依据《进出口商品检验法》的相关规定,将其定性为“违反进出口检验相关规定”,对企业处以涉案货值5%-20%不等的罚款;只有18件被定性为“申报不实影响海关监管秩序”,并依照《海关行政处罚实施条例》第十五条第(二)项的相关规定进行处罚。就相关案件的结果而言,上海海关对此类案件的实际执法尺度和裁量标准基本趋于一致。此外,经过疫情洗礼,我们也可以看出上海海关已经逐渐形成了对关检执法班底的融合与统一。

2. 企业常见违法行为有哪些?

根据适用的法律以及案件行为的性质,我们对相关的违法行为做了分类统计。可以看出进出口环节申报不实或者未申报是最常见的违法形式,占案件总数的44.4%。后文将对申报不实或未申报的具体情形做进一步分析。

关于涉及违反国家禁止/限制进出口货物管理规定的案件共计145件,占案件总数的14%,主要违法形式包括进口固体废物、进口旧机电产品、进出口申报时未按规定提交许可证件,进出口货物实际数量与许可证件上登记数量不符等。虽然相关案件绝对数量并不高,但由于其案值往往较高且对应罚则一般以货值为基数,经统计相关案件的处罚金额合计高达约人民币1,800万元。

此外,如前文所述,2020年度上海海关公开的行政处罚案件中,约50%的违法行为发生在出口环节,主要包括擅自出口未报检货物案件,知识产权侵权案件,价格申报不实影响出口退税案件,以及税号申报不实影响许可证件管理案件等。可以预见随着我国外贸经济复苏,出口需求增长,海关对在出口申报合规、商品检验检疫以及出口管制等环节的执法活动将会更加频繁。

需要进一步提示的是,在《出口管制法》生效前,对于进出口国家限制进出口的货物,但进出口货物的收发货人向海关申报时不能提交许可证件或品名、税号等项目申报不实影响国家许可证管理等常见的违规行为,海关按照《海关行政处罚实施条例》相关规定进行处罚,罚款金额一般不高于货物价值的30%。《出口管制法》生效后,符合《出口管制法》规定的出口管制违法行为,海关将按照《出口管制法》进行行政处罚。例如,针对未经许可擅自出口管制物项的行为,在没有违法所得或违法所得不足50万元的情形下,适用的罚款幅度为50万元以上500万元以下;情节严重的,责令停业整顿,直至吊销出口经营资格。随着我国出口管制领域立法进程不断推动,可以预见涉及到两用物项等管制物项的执法将得到加强,一旦违规,其行政责任远高于从前,建议从事或计划从事相关业务的企业予以足够重视。

3. 关于申报不实应重点关注哪些易申报错误项目?

下图是对申报不实案件中各错报项目的统计[2]

申报不实的项目中,税则号列仍呈高发态势,约48%的案件涉及到了税则号列申报不实的情况,根据行政处罚决定书公开的案情,税号申报错误常见于第六类化工产品(第38章杂项化学品),第七类塑料及其制品(第39章塑料及其制品),第十五类贱金属及其制品(第72、73章钢铁及钢铁制品)以及第十六类机电类产品(第84、85章机械器具、电机和电器类商品)。

2020年海关也加强了对进出口货物申报价格的审核,开展了针对国际段运费专项审查行动,由此也集中处置了一批漏报海运附加费用(BAF\EBS\LSS等)的案件。值得注意的是,在中美贸易摩擦由单纯的对货物贸易直接加征关税逐渐转型升级为贸易管制和技术封锁的趋势下,随着对美加征关税市场化采购排除等政策的出台,我们观察到为逃避对美加征关税而对原产地等项目的申报不实案件数量有所下降。

4. 对于行政违法行为海关一般会如何处罚?

海关行政处罚的方式包括警告、没收违法货物和罚款。对于本年度统计的3起走私违规行为案件,海关基本处以没收走私货物、物品及违法所得。对于无法或者不便没收的,海关追缴走私货物的等值价款。

对于进出口侵犯知识产权货物的行为,海关处没收侵权货物,并处货物价值30%以下罚款,综合106份处罚决定书的罚款金额来看,一般处罚幅度约为案涉货值的10%~25%。

对于其他违规行为,海关一般处以警告或者处以罚款。考虑到罚款3万元(高级认证企业不得有处罚金额超过3万元的行为)和10万元(一般认证企业被处罚金额超过3万元且10万元以下的行为不得超过1次)是影响海关信用评级的重要指标,所以我们以3万和10万为处罚分布的2个界限统计了最高发的申报不实或未申报类案件的处罚金额分布情况,从统计数据来看,约21%的处罚可能会直接影响企业的信用等级。

5. 主动披露的实际效果如何?

在我们今年统计的行政处罚案件中,共有40件的当事人采取了主动披露的方式向海关说明其涉嫌的违法行为,绝对数量较往年有所下降。考虑到2019年10月海关总署发布并实施了第161号《海关总署关于处理主动披露涉税违规行为有关事项的公告》,明确了符合一定条件的主动披露行为[3]可以不予行政处罚,我们理解实际上在2020年部分主动披露案件在新的政策环境下仅需补税便可结案而并不需要进入行政处罚程序,因而有主动披露情节行政处罚案件的减少恰恰反证了主动披露政策的绝佳红利,即允许企业以最小成本合法解决历史遗留问题。

结合个案的具体的违法行为和违法结果,比照对应法规中的罚则,我们对有主动披露情节案件的处罚情况进行了梳理。从结果可以看出,对于主动披露的案件,海关均结合其具体情节给予了从轻或者减轻的处罚,实际处罚结果远轻于其对应罚则的相关规定:

三、合规建议

基于上述分析,针对特定类型案件高发的现状,我们对涉及进出口业务的企业有如下建议:

1. 用好“主动披露制度”和“预裁定制度”两种合规利器

主动披露制度本身可以给企业带来的益处已无须赘述。这里提示广大企业的是,主动披露的认定需要符合一定的条件,如果披露内容不真实或者不全面,隐瞒其他违法行为,将不能认定为主动披露,企业可能会面临从“坦白从宽”成了“自投罗网”的窘境。同时,也希望海关可以进一步落实容错规定,让企业敢于主动披露和乐于主动披露,消除企业后顾之忧。

预裁定制度是近年来海关改革推出的又一件合规利器。满足一定条件下,企业可以在实际进口前向海关申请对相关货物的价格、归类和原产地等涉税要素进行预裁定。根据我们在实践中的观察,适当的申请海关预裁定有助于提高通关效率和防范申报不实风险。

计划申请预裁定的同时,也建议和主管海关进行提前沟通,将最完整和准确的信息传递给海关,尽量使得预裁定的结果不会偏离企业的预期。

2. 进出口合规制度建设并重

企业内部合规制度建设已是“老生常谈”,我们也观察到现代企业普遍认识到了合规管理的重要性。近年来,尤其是针对各中大型国有企业的合规管理,国务院、发改委等监督机构频繁发文,强制要求其建立健全合规管理体系,明确一旦违规造成国有资产损失或其他严重不良后果,将受到责任追究。可以说,企业全面合规的大势已至。其中,贸易合规制度建设作为企业合规体系的重要一环,也需要企业予以足够的重视和资源投入。如前文所述,随着未来海关在出口管制、贸易合规以及知识产权保护等领域的加强执法,我们建议企业重视出口合规管理,搭建全面、高效的进出口贸易合规体系,以识别出对外贸易中的相关风险并及时采取应对措施。

具体而言,针对海关重点关注的涉税、涉检和涉证项目,企业应当定期开展合规性审查,包括主要申报完税价格的真实性和完整性、产品的归类、进口货物的原产地申报、许可证件、与关联公司间交易的定价机制等。企业应在日常进出口操作的基础上开展阶段性、周期性的回顾审查,并密切关注相关法律法规的更新。

3. 充分重视行政处罚案件应对

根据我们协助应对海关行政处罚调查的相关经验,建议企业应该把握住海关调查开展初期的黄金时期,充分重视予以科学应对,妥善搜集证据材料并积极主张举证,以此来寻求海关的谅解,争取得到在法律允许范围的最优结果。

此外,新修订的《行政处罚法》即将生效,对于不予处罚的情形,新法除了保留现有的“违法行为轻微并及时改正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”之外,还新增了“初次违法免罚”和“当事人有证据足以证明没有主观过错的”两种不予处罚的情形。由此,我们理解随着新《行政处罚法》的实施,未来的海关在行政执法环节中亦会更加鼓励当事人通过积极的主张举证来维护自身的合法权益。

感谢律师助理迟骋、实习生张亦清对本文的贡献。

[1] 截止本文完稿日,网站公布的行政处罚决定书中有少量部分具体案情并未公开,本文中各项统计数据暂不包括此类案件。

[2] 同一案件中可能存在多个申报错误项目。

[3] (i)在涉税违规行为发生之日起三个月内向海关主动披露,主动消除危害后果的;或(ii)在涉税违规行为发生之日起三个月后向海关主动披露,漏缴、少缴税款占应缴纳税款比例10%以下,或者漏缴、少缴税款在人民币50万元以下,且主动消除危害后果的。